普惠金融体系构建实践与思考

摘 要：文章论述了山西省忻州市构建普惠金融体系的经验和取得的成就，分析了发展普惠金融的制约因素，简介了普惠金融的国际地位，提出了推进普惠金融的对策建议。

关键词：普惠金融体系 构建 经验 成效 制约因素 对策建议

中图分类号：F830.6

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-174-03

加快构建农村普惠金融体系，是党中央和国务院大力发展民生金融、缓解城乡差距、促进社会和谐发展的重大举措。十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“发展普惠金融”。这是中央对金融机构体系改革发展的一个明确要求。因此，应充分借鉴国外普惠金融发展经验，加快构建我国普惠金融政策体系，推动普惠金融纵深发展，推进城乡基础金融服务一体化，提升金融资源配置与供给的公平性，让广大人民群众平等地享受金融带来的便利和金融改革发展的成果。

一、构建普惠金融体系的实践

近年来，山西省忻州市以创新为主线，重点推进金融体制改革，逐步融入普惠金融元素，大力完善民生金融体系，助推城乡一体化发展，结合地域特点和经济金融实际，在普惠金融体系构建方面进行了积极探索。

1.推进小微企业融资创新，缓解小微企业融资难。组织金融机构试行应收账款、仓单、销售收入、最低库存保有量和产品等抵押，拓宽了小微企业担保物范围；开展货币信贷政策导向效果评估，督促指导金融机构盘活存量、用好增量，加大小微企业信贷投入，初步缓解了小微企业融资难。创新推出中小企业“助保贷”融资模式。市辖各县建立了“助保贷”风险补偿金，政府出资5231万元，先后有83户企业获得“助保金”贷款3.79亿元。搭建政银企对接平台，加快企业融资。建立了《银企融资信息快捷通工作制度》，定期向金融部门推荐融资需求项目。先后推荐500万元以上规模企业和融资需求项目3780户（次），促成5944户企业获得银行贷款93.53亿元。到2013年末，全市小微企业贷款余额104亿元，较年初增加20.61亿元，增长24.71%，占全部新增贷款的19.8%。其中小型企业贷款余额102亿元，微型企业贷款余额1.7亿元。同时，为小微企业办理票据融资5.32亿元，占企业票据融资的83.52%。

2.完善农村金融服务体系，提高农村金融服务覆盖面。推进农村信用社法人治理结构改革，支持村镇银行、小额贷款公司等新型农村金融机构发展，初步构建起了多层次、广覆盖、可持续、适度竞争的农村金融服务体系。除农行、农信社等涉农金融机构外，小额信贷公司已达110家，村镇银行2家、资金互助社1家，全市农村普惠金融组织体系趋于完善.2013年向上级行申请支农再贷款限额5亿元，再贴现限额0.5亿元，引导金融机构加大“三农”支持，对农村信用社等涉农金融机构执行较低存款准备金率，扩大了支农资金来源。以建立农户电子信用档案为依托，创建信用户、信用村、信用乡（镇）为抓手，推进农村信用体系建设。2013年末，企业和个人信用信息系统已收录1.35万户企业和9.5万名自然人信用信息；为2428户企业发放了机构代码证，增量机构发证率达到100%；为46万户农户建立电子信用档案，并评定信用户35万户。到2013年末，全市金融机构涉农贷款余额428亿元，较年初增加62.57亿元，增长17.14%，占全部新增贷款的60.74%。

3.加强金融基础设施建设，优化金融服务环境。组织金融机构接入全国大额、小额支付系统，实现了全市资金划转实时到账。开办跨境贸易人民币结算业务，为涉外企业规避汇率风险和资金结算提供了便利。开展银行结算账户开销户网上审核，方便了农村地区企业和个人结算账户办理。协调金融机构加大惠农卡、POS机、ATM机、转账电话等在农村地区布放，改善了全市支付结算环境。2013年，全市大小额支付系统共清算资金8964亿元，较上年增长8%。积极推进农村地区手机支付试点工作和IC卡推广运用工作，巩固小额支付“村村通”工程和银行卡助农取款服务工作成效，优化了农村地区支付结算环境。2013年末，全市金融机构在农村地区累计布放各类受理终端13700台，发放银行卡431万张，受理终端使用率达到了75%。全市农户持卡率达到了95%，小额转账支付“村村通”工程己覆盖全市100%的行政村。抓好财税库银横向联网，提高财税资金运转效率，进一步提升了国库服务民生能力，纳税人通过横联系统纳税85亿元，各级国库直接支付政府各类补助资金3.02亿元，惠及群众100多万人。

4.健全金融扶贫体制机制，做好连片特困地区扶贫开发金融服务工作。忻州市作为太行山、吕梁山连片特困地区涉及五台、繁峙、静乐、神池、五寨、岢岚六个贫困县，贫困面积大、贫困人口多是全省扶贫攻坚的集中区域。近年来，人民银行忻州中支积极发挥窗口指导作用，加强与地方政府有关部门通力协作，积极引导金融机构采取形式多样、切实有效的金融扶贫措施，扶持辖区特困县域经济发展。下一阶段，一是充分发挥信贷政策导向效果评估结果的运用，对支持农业经济发展贷款比例高，新增存款一定比例用于地方实体经济的法人金融机构采取降低存款准备金率，释放流动性，增加资金供给能力的办法鼓励支持农村经济发展。二是增加连片特困地区的支农再贷款规模。解决支农资金不足的地方法人金融机构加大支持农村经济发展力度，改善农村金融机构的信贷结构，助推了“三农”经济发展壮大。三是继续加强与政府主管部门的协调配合，建立了片区与非片区工作简报和季度工作汇报会制度，加强信息交流、工作互动和分析研究工作，推动金融扶贫工作取得成效。通过信贷杠杆放大财政杠杆的撬动作用，发挥信贷政策和财政政策在扶贫开发中的互促互补作用。

5.加强金融消费权益保护，提高社会公众金融意识。组建忻州市金融消费者权益保护工作领导组和办事机构，设立金融消费者投诉热线，积极推进金融消费者权益保护工作，2012年8月份启动起来，已受理和解决金融消费投诉123起，有效维护了金融消费者合法权益。组织金融机构在全市城乡建立3582个反假货币工作站，全力做好反假人民币工作。同时，开展形式多样的金融知识宣传教育活动，不断提高社会公众的风险防范意识和自我保护能力。2014年3月忻州市金融消费者权益保护中心被授予“消费维权服务站”。这是忻州市区范围内首批设立的15个消费维权服务站之一，是经当地工商部门、消费者协会共同审查批准设立的金融维权中心。
二、发展普惠金融的制约因素

1.农村金融仍是金融服务的薄弱环节。一是农村金融业务效益低、风险高，金融机构服务农村的内生动力不足。农业比较效益较低导致农村金融资本回报率低，同时在农村地区提供金融服务的成本较高，一些地区仍不同程度地存在资金外流现象。与农村金融相关的配套政策措施还不完善，投资环境、司法环境、信用环境、公共基础设施等建设尚未完全到位，担保公司、资产评估公司、信用评级公司等中介服务型机构仍较为缺乏，一定程度上制约了农村金融改革和创新。二是农村抵押担保品缺乏，农村地区“贷款难”和“难贷款”的问题并存。在当前的土地管理制度下，金融机构只能将法律法规不禁止、产权归属清晰的资产作为贷款抵押物。农村产权改革、农村资源信息登记、资产评估以及市场流转等相关配套条件还不完善，总体上制约着农村金融发展的规模和速度。三是农村基础金融服务广度和深度不够，与农村居民的需求还存在较大差距。农村地区金融机构网点布局还不够合理，支付结算品种和渠道还比较单一，农村居民仍难以享受与城市居民同等便利的存取款和支付结算等基础金融服务。

2.小微企业融资仍面临诸多困境和约束。一是小微企业融资面临信息不透明、交易不经济和风险不确定因素的制约。目前仍处于转轨阶段，经济结构也在不断变化，小微企业自身也面临更大的结构转型压力，银行对大企业、大项目的偏好，更容易产生信贷市场上对小微企业资金供给的挤出效应。尤其是在宏观环境变化和政策偏紧时期，小微企业信贷供求矛盾也会变得更为突出，资金可得性进一步下降，融资上会更加依赖高风险的非正规金融，利率也会进一步提高。二是面向小微企业的金融机构仍较为缺乏，资本市场、风险投资等直接融资渠道不畅。银行对小微企业服务的压力仍然不足，同时资本市场中直接服务于小微企业的场外市场建设滞缓，直接债务融资渠道也有待进一步拓宽。三是政策配套措施还需进一步完善。相关法规体系、财税扶持政策、风险分担机制、信用体系建设等配套政策方面仍存在一些不足。仍缺乏和中小企业促进法相对应的高层次协调机制，财税扶持政策和风险分担机制有待进一步落实，中小企业信用信息分散难以全面归集。抵押担保手续繁琐、费用较高。

三、推进普惠金融的国际经验借鉴

1.秘鲁：致力保护金融消费者。由秘鲁金融监管机构——秘鲁银行保险基金监管局（以下简称SBS）一直倡导的金融知识普及和金融消费者保护为普惠金融在秘鲁的实施铺平了道路。秘鲁的很多金融机构已经开始金融普及和保护消费者的行动，SBS的干预更多侧重于鼓励和加强这些活动。SBS一直强调政策的一致性和增加信息的公开透明性。这些措施都有利于克服大众对银行和整个金融体系根深蒂固的不信任感。

2.墨西哥：政府的作为。墨西哥政府一直将保护金融消费者权益、广泛普及金融知识以及推动金融机构的透明化作为扶贫的主要手段。自2005年以来，墨西哥政府一直积极推进政策法规的改革。为使这些手段在总体上保持一致，由主管墨西哥金融部门的财政和公共信贷部牵头，在国家银行和证券委员会的配合下，墨西哥政府出台了《2007-2012年国家发展规划》和《2008-2012年国家发展融资计划》，直接推动了银行法规的改革，使非金融机构（比如银行代理商）可以在农村地区提供金融服务，并且允许专业细分银行根据差别监管提供不同的服务，同时将小型储蓄和信用机构纳入正规的吸收存款机构管理并帮助其发展。

3.巴西：代理银行模式。巴西的地理形势使得在其边远地区设立分支机构显得格外困难，于是，巴西尝试将一些非银行机构，如药店、邮局、超市等发展为银行代理机构，通过将银行功能分解外包给代理机构使其经营更加多元化，提供的服务也更加广泛，如开立和管理简单的存款账户、开展贷前调查等。使用代理机构的商业银行必须对代理机构的经营行为全权负责。在2000-2008年期间，巴西国内的银行账户数量翻了一倍，这主要受益于代理银行模式的大力发展。同时，巴西政府出台了一系列对应的综合政策措施，使得代理银行运营成本更低，能够在更大范围内，以更多的形式提供金融服务。巴西的成功鼓舞了其他国家如秘鲁、哥伦比亚等也大力发展代理机构。相关数据显示，建立40家代理机构的成本仅相当于建立一家银行分支机构。

4.肯尼亚：手机银行经验。2006年，肯尼亚3500万人口中只有19%的人口拥有银行账户，70%的人口居住在农村偏远地区，而大部分银行机构都集中在城镇地区。2007年，由英国跨国移动运营集团沃达丰（Vodafone）在肯尼亚的子公司Safaricom首先推出手机支付产品M-Pesa，开创了肯尼亚手机银行服务之先河，使在农村的肯尼亚人无需使用现金即可互相交易。由于手机在肯尼亚的普遍使用，该手机支付产品M-Pesa得以迅速推广。2007年6月，该产品在肯尼亚拥有17.5万用户、577家服务代理商。而与此形成强烈反差的是，2007年肯尼亚全国平均每10万人才拥有1.5家银行机构服务和1台ATM机。

5.俄罗斯：“金融扫盲5年计划”。俄罗斯制定了全国性金融扫盲5年计划，周期为2011年7月至2016年6月，计划资金为1.13亿美元（含2500万的世界银行贷款），目标人群是小学到大学的学生和潜在使用金融服务的中低收入人群，目标是改善俄罗斯金融生态环境，提高民众金融行为的效率，加强金融消费者保护。俄罗斯制定了金融扫盲国家战略以及加强金融扫盲和消费者保护的政策框架，建立了机构间的协调委员会，并指定俄罗斯财政部作为负责机构，选择重点地区先行试点。

四、几点启示

1.推动普惠金融立法工作，完善政策支持和引领。要积极探索成立跨部门的普惠金融工作领导小组，出台促进专门政策法规，建立全面、多层次、多样化的普惠金融供给体系，制定合理的普惠金融发展战略，并将这些战略转变为有效的政策加以实施。健全财政、货币和监管政策，财政、税收等政府部门要建立有利于金融服务渠道建设的财税支持政策体系，改进财政补贴方式，优化税收扶持政策，减免涉农贷款、小微企业贷款等贷款所得税。监管部门要逐步建立起对金融机构为弱势群体提供金融服务情况的监测、评价和考核机制，引导提高普惠金融的参与度。
2.加强宏观信贷政策指导，大力发展多种融资方式。要鼓励金融机构加大对经济社会发展薄弱环节的资源倾斜，引导资金投向中西部地区、投向“三农”和小微企业、投向民生和就业等人民群众最关心最直接的服务需求领域，调整金融资源分配，提高金融资源使用效率，扩大弱势地区、弱势群体获得金融服务的途径。支持棚户区改造等保障性住房建设，大力发展绿色信贷，支持绿色节能环保产业发展。健全多层次资本市场体系，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。加大小微企业和“三农”金融债发行力度，支持小微企业发行新型债务工具融资，拓宽小微企业多元化融资渠道。

3.支持小微金融机构发展，不断扩大金融服务覆盖面。要建立多层次、覆盖广泛、方便快捷的金融服务网络。探索组建针对弱势群体的政策性金融机构，继续发展村镇银行等新型农村金融机构，大力发展贴近社区，服务“三农”、小微企业和低收入群体的社区银行、自助银行、金融便利店等新型网点模式。在不具备设立物理网点条件的边远贫困金融机构空白地区，可以通过布设自助服务终端、转账电话、移动金融等多种形式的电子服务渠道，推广应用手机银行、电话银行、网上银行等信息科技服务手段，使农民足不出村就能享受到小额取现、账户转账和信息查询等服务，满足其基础金融服务需求。

4.鼓励金融创新，完善金融基础设施建设。要规范和引导互联网金融健康发展，重视加大新技术在金融服务中的作用，不断丰富金融市场层次和产品。在有效管控风险的前提下，支持商业银行与互联网企业、电信运营商等广泛开展高水平、深层次的合作，创新服务模式、渠道和业务产品，借助互联网技术和电信运营商等增强支付结算、资金融通等服务功能。要建立健全现代化支付清算体系，改善农村支付服务环境。健全信用体系，加强银行与地方政府的合作，逐渐建立能够共享交易和信用信息的数据库系统，建立信用档案，实现信用管理，建立诚信的信用文化和及时更新的征信体系。

5.扎实推进消费者教育，切实保护金融消费者权益。要不断探索深化“送金融知识下乡”等活动的长效机制，进一步扩大其覆盖面，提升其有效性，在农村地区及偏远地区广泛普及金融知识，开展差异化特色化的金融知识宣传活动，不断提高消费者的风险防范意识。针对银行业特点深入推进体制机制建设，加快完善银行业消费者权益保护框架，完善金融机构服务定价管理机制，严格规范金融服务收费行为，加大信息披露和透明度建设，加快推进监管升级，将消费者权益保护作为常态化工作，使广大金融消费者能够公平公正地享受金融服务，享受金融改革和发展的成果。

参考文献：

[1] 李振江.中国银行业构建普惠金融体系推动农村金融建设，2014年03期

[2] 雷轩.中国农村金融普惠金融发展的国际经验及借鉴，2014年02期