完善无锡国有资产管理体制的路径选择

摘 要：文章以无锡现行国有资产管理体制为讨论点，提出了完善无锡国有资产管理体制应从对国有资产的管理、运营和监督三方面入手，进一步明晰国资委与企业，与人大、政府之间的职责边界，以真正实现国资委职能到位、职权到位和职责到位。同时，着重研究分析了无锡国资委的定位和无锡国有企业国有资产的现状及问题，提出了国资委和国有资本管理公司两个平台、两套体制相互依附、分开运行，竞争性领域与非竞争性领域国有资产分类管理的框架设计，在构建无锡国有资产管理、运营和监督体系的具体操作上进行了一些探索性的思考。

关键词：无锡 国有资产{1} 管理 体制

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-182-05

一、无锡国有资产管理的现状

（一）无锡国有资产管理的基本情况

江苏省无锡市的国有企业曾经为地方经济建设作出过突出的贡献，不仅是财政收入的主要来源，也是吸纳职工就业的主渠道，在上世纪80年代初创造了全市近七成的工业总产值，在90年代初创造了全市半数以上的GDP，是国民经济发展的主导力量。然而，在计划经济向市场经济转轨的过程中，随着乡镇企业、民营经济的崛起和对外开放后大量外资企业的竞争，国有企业产权不明、机制不活、发展滞后、创新乏力等深层次矛盾也逐步显现。改革成为国企发展的唯一出路。无锡的国有企业改革相继经历了厂长负责制、承包经营、扩大企业经营自主权、减员增效等过程后，并没有使国企摆脱困境。俗话说：“改到深处是产权”。无锡市委、市政府在2001年提出了“国有经济进行战略性调整，国有企业进行战略性改组”的总体目标和“全面深化国有企业产权制度改革和理顺职工劳动关系，基本形成企业产权多元化格局和职工市场化就业机制”的总体要求，开启了以“明晰产权”为重点任务的新一轮国企改革。

与国企改革相伴相生的国有资产管理体制改革，也是几番更迭、数次变化。无锡国有资产管理体制与国内其它城市基本类似，先是设立了国资局，隶属于财政局，但只履行国有资本金基础管理职能，国有企业的经营管理职能归口于各行业主管部门（各行业局）。2001年，为配合市委、市政府“国有经济进行战略性调整，国有企业进行战略性改组”总体目标的实施，各行业主管局全部撤销，翻牌组建各行业资产经营公司，代表市政府履行出资人职责，完成系统内所属国有企业的改革改制和职工分流安置，行业管理职能全部划归市经贸委。同时，为减轻各资产经营公司的压力和负担，市委、市政府确定了12家原局属重点企业作为市政府直接授权企业，单独进行所属国有企业的改革改制和职工分流安置工作。经过4年的改革推进，各资产经营公司和授权企业集团下属企业的改革工作基本完成。2005年1月31日，无锡市人民政府国有资产监督管理委员会挂牌组建，作为市政府特设机构履行国有资产出资人职责。成立初期，无锡国资委的工作任务主要是加快推进9家资产经营公司和12家授权企业集团自身的改革改制工作及其下属企业改革扫尾工作。到2006年底，以明晰产权和理顺职工劳动关系为核心内容的无锡国企改革工作基本全面完成，大多数企业的国有资本从竞争性领域全部或部分退出，少数企业进行了合并重组或予以保留。予以保留、合并重组的企业和一些新建的企业共10家成为无锡国资委首批履行出资人职责企业，无锡国资委的工作重心开始由国企改革全面转向国资监管，正式开启了以国有资产战略性调整重组和保值增值为核心内容的工作篇章。无锡国有资产管理新体制的架构也基本形成，即无锡国资委代表政府履行国有资产出资人职责，10家国资委直接监管企业作为国有资产营运机构，通过资本和产权管理对其它国有控股、参股企业履行出资人职责，与国资委形成一种委托代理关系，按照中央的要求初步建立了“国资委——国有资产营运机构（控股公司）——国有控股、参股企业”三个层次的国有资产监管、营运体系。

（二）无锡国有资产管理的发展现状

中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构，是党的十六大以来国有资产管理体制改革的一个关键环节。中央和省市各级国资委成为专司国有资产管理的政府特设机构，在继续深入探索和推进国有资产管理体制改革上承担着重要而艰巨的使命和任务。

1.无锡国资委的职能职责。根据市政府确定的“三定方案”，无锡国资委的职能职责：一是根据市政府授权，依照《中华人民共和国公司法》、国务院发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规，履行出资人职责；负责国有资产的管理工作，对所监管企业国有资产的保值增值进行监督。二是贯彻落实国家和省有关国有资产监督管理的法律、法规和规章制度；负责起草国有资产监督管理的地方性法规、规章草案，制定有关国有资产监督管理的行政措施和管理制度；推动国有经济结构和布局的战略性调整；指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司法人治理结构。三是代表市政府向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作。四是通过法定程序对授权管理的企业领导人和国有产权代表进行任免、委派、考核、奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束机制。五是建立和完善国有资产保值增值评价考核体系；通过统计、稽核等方式对所监管企业国有资产的保值增值情况进行监督和管理；依法维护国有资产出资人的权益。六是建立健全国有资产营运体系和机制，完善授权经营制度；对所监管企业国有资产进行预算管理，监管、收缴国有资产产权收益，对国有资本收益的使用进行监督；对所监管企业重大投资决策履行出资人职责，并对投资情况进行跟踪监测。从这些职能职责来看，经市政府授权，无锡国资委对国有资产履行出资人职责的依据、内容和方向等都非常明确。

2.目前无锡国有资产管理架构和规模。无锡国有资产管理新架构在2006年基本建立，经过数年的运行，企业单体规模偏小、质量不高、业务重合等问题逐步显露。2008年，无锡国资委根据市委、市政府关于推动国有资本向高新技术、基础设施、公共服务和地方金融四大领域集聚的指示要求，对履行出资人职责的企业（国有资产营运机构）通过合并重组、新建吸纳、业务归并等多种方式进行了调整重组。同时，明确了各企业的主营业务范围，既解决了业务重复交叉的问题，又为做优、做强、做精企业核心业务奠定了基础，创造了环境。经过调整重组，目前，无锡国有资产管理体制的架构是国资委——国有独资公司（国有资产营运机构12家）——国有控股、参股企业（500多家）三层次管理体系。据无锡市国资委监管企业2012年度财务快报统计，无锡国有资产的总量为2850亿元，其中所有者权益为1005亿元；年营业收入为312亿元。
（三）无锡国有资产管理存在的问题及其产生的原因

无锡在省内和全国应该算是经济和社会发展水平较高的城市，特别是近几年的发展速度很快，各项经济和社会发展指标均处于全省、全国领先水平。无锡的国有企业和国有资产管理体制改革起步也较早，发展也很快，同时，也不可避免、较早地碰到了一些新的问题。根据无锡国有资产管理的历史沿革和发展现状，以下分管理、运营和监督三个方面来剖析目前存在的一些具体问题：

1.国有资产管理方面。

（1）国资委的职能职责还没有完全到位。虽然党的十六大明确要建立中央和地方（省、市）国资监管机构，但由于是分级管理的体制，上下并没有隶属关系，职能职责不可能上下对应，因此，形成了各地各不相同的管理模式。从无锡国资委的“三定方案”和机构成立以来实际发生的权责来看，并没有完全做到“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”，也没有形成有人担心的从各部门“五龙治水”转变到国资委“唯我独尊”的局面。相反，由于在管人、管事方面授权的不充分，反而束缚了国资委的手脚，使国资委陷入极为尴尬的境地。在管人方面，无锡市委专门发文明确，各监管企业集团的正职领导（包括董事长、总经理、监事会主席、党委书记）由市委直接管理，副职领导（包括副董事长、副总经理、党委副书记、纪委书记、工会主席）由市委委托国资委管理，对国资委职能职责中明确的“企业领导人员任免权”进行了具体的分工。但是，这种分工模式的思维还是基本沿用了党政干部职级管理的思维模式，并没有结合企业的实际，按照企业市场化运行的制度架构和模式去管理。按照现代企业制度的要求，这样的划分其实是比较混乱的，打乱了董事会、经理层、监事会之间的决策、执行和监督关系，使企业无法形成层次清晰、相互监督、协调制衡的管理架构，无形中为公司法人治理结构的建设完善工作设置了障碍。在这种管理权限关系下，国资委也无法按照《公司法》等法律法规来真正履行出资人职责，如果在企业主要管理者的选择上没有发言权，就无法充分体现国资委的管理意图。在管事方面，政府、国资委、企业三者之间的委托代理关系还不够明确和稳固，政府往往要越过国资委去直接指挥企业，企业也会有意无意地绕开国资委，直接向政府领导汇报请示。这样造成的结果就是企业通过政府决定的事，到国资委层面就无法不同意；而政府决定让企业干的事，企业即使不愿意，国资委也无法帮企业协调，形成了新的政企不分，而国资委在政企之间的角色定位非常尴尬。{2}“一般而言，产权的运作效率决定于排他性。只有所有者有权决定财产的使用、独占在使用时所产生的效益，并承担所发生的全部成本时， 效益和成本才能构成对所有者的激励和约束，才能对财产所有者的预期和决策产生完全的、直接的影响。”国资委作为出资人代表，如果没有这样的排他权，很难履行职责。另外，在国资委的权利没有完全到位的情况下，相应的责任体系也没有明确。虽然，国资委担负着国有资产保值增值的责任，但每年并没有明确的保值增值考核指标，工作任务的考核还是一些行政性的考核，与其他行政机关没什么两样。

（2）国资委的定位还不够清晰。国资委是政府的特设机构，根据市政府授权依法履行出资人职责，既是国有资产的监督机构，又是管理机构。国资委集监督和管理于一身，难免会产生“两张皮”现象，当考核国有资产保值增值责任时，国资委俨然就是一个监督者和考核者；当决定企业用人和重大事项时，国资委又充当了一个管理者的角色。有的时候，连国资委自身都无法适应这两种角色间的切换，往往混淆行权。在出资人部分职能职权不到位的情况下，国资委只能用上一些行政的手段和方式去管理企业，会自觉不自觉地去干预企业作为市场主体的经营自主权，没有“老板”的手段，就用上一些“婆婆”的手段。由于体制还没有完全理顺，国资委的工作始终处于与企业博弈、向政府争取的被动局面。

（3）国资管理缺乏专业人才队伍的支撑。国资委是出资人机构，其功能和性质理论上应该类似于政府控股公司或资产管理公司。出资人机构的运作成功，需要有高水平的资本运营、企业评价、财务监管等专业人员。为使投资和控股的公司有良好的公司治理，需要派出合格的股东代表、有能力的董事、称职的监管人员。但从目前无锡国资委的人员结构来看，都是政府公务员，习惯于制定政策和运用政策，有企业工作经历的并不多，而懂得和熟悉资本监管的人才尤为缺乏。国资委又是机关法人，使用的是行政机关编制，定岗定编都受到限制，无法通过市场化选聘和竞争择优方式来盘活人才资源和优化人才队伍结构。当前，随着国资监管工作的逐步深入，如何进一步履行好出资人职责，无锡国资委已经面临着缺乏专业人才的瓶颈问题。

2.国有资产运营方面

（1）公司法人治理结构运转效果不佳，“内部人”控制现象依然存在。无锡国资委履行出资人职责的6家国有独资公司都按照《公司法》建立了法人治理结构，董事长不兼任总经理，经理层只有总经理兼任公司董事，监事会实行了外派，不享受企业薪酬。虽然从形式上构建了符合现代企业制度的法人治理结构，但实际运行状况并不规范，效果也不理想。董事长还是相当于国有企业的一把手，大小事务都由其决定，总经理相当于二把手，听命于董事长。由于外部董事数量有限，且没有明确相应的责任和权利，其发挥的作用也非常有限。有的企业甚至对重大事项的决策只开一个董事会、经理层、监事会的联席会议，通报一下情况，根本就不履行表决程序。在具体操作上，使法人治理结构流于形式，无法起到约束制衡的功效，仍然无法避免“内部人”控制现象。

（2）企业层级过多，投资管理链条太长。无锡12家国有独资公司下属的国有控股、参股企业共有500多家，管理级次普遍都在三级以上，有的甚至达到了四级、五级和六级，而且相互间交叉持股、“母子公司乱伦”的现象极为复杂，有的根本就无法说清其企业的级次，有的企业投资在外根本就不去关心，有的甚至自己都不清楚投了多少企业，企业又在外面生了多少“儿子”、“孙子”。这就为国有资产有可能带来投资损失的风险，以及或有负债引发的连带隐性风险。
（3）资产规模不大，资产质量不高。无锡的国有资产总量为2850亿元，在无锡国民经济中所占的比重并不大，2012年，国有资产创造了1005亿元的营业收入，只占到全市经济总量的13%（无锡全市2012年实现地区生产总值7568亿元）。而且，约有60%的国有资产分布在基础设施和公共服务领域，投资收益率低于银行同期利率水平。有的企业甚至只有投入，没有产出，大量的资产成为沉淀资产。从近年来的发展趋势看，基础设施和公共服务这些关系民生的领域的投入会越来越大，如果没有科学合理的补偿机制，情况会越来越糟。

（4）企业竞争能力不强，在自主品牌和核心技术及新兴行业的发展缺乏后劲。从无锡国有企业的知名度和竞争力来看，并没有在全国能够叫得响的企业。12家营运机构都是在国企改革推进过程中或改革完成后新组建，除少数进行产业整合的企业外，其余都是服务城市发展、改善市民生活的功能性企业，基本没有竞争性。无锡的国有企业在优化产业结构、推动产业发展方面所发挥的作用已经越来越弱，无法起到主导作用和支撑作用。无锡目前具有自主品牌和核心技术的国有企业，基本上就是三家上市公司，即威孚高科、华光股份和太极实业，但这三家公司所处的行业都属于装备制造和纺织等传统行业，发展潜力有限。而在新兴行业的发展上，无锡目前的国有企业明显缺乏后劲，主要原因是发展的先机已经被外资企业和民营企业先拔头筹，而国有企业在资金和政策环境等方面的先天优势却因承担大量的政府功能和社会责任，以及在人才方面的瓶颈而逐步丧失，加上体制机制等方面的局限，无锡的国有企业在新兴行业的发展上显得心有余而力不足。

3.国有资产监督方面

（1）监督主体不明。监督，应该是全方位、多层次的监督， 即在不同层次，由不同的监督机构，对不同的监督对象发挥不同的监督作用。国有资产是全民所有的资产，但人民是一个抽象主体，无法具体实施国有资产的监督管理，只能由国家代替人民来行使监管职能，国家又委托政府管理国有资产，政府再授权国资委履行出资人职责，行使国有资产的监管职能。按照这样的逻辑推理，监督国有资产运营管理的层次应该是代表国家行权的人民代表大会监督政府，政府监督国资委，国资委监督营运机构，营运机构监督企业，最终的监督主体是人民代表大会。但在实际运行过程中，无锡并没有建立层次这样清晰的监督链条，对国有资产进行监督管理的责任都集中于国资委。国资委既是出资人（管理者），又是监督者，往往是通过管理的手段去履行监督的职能。而理应是监督最终主体的人大和政府并没有明确和履行监督职责，也没有建立国有资产运营管理的专项监督机制，相应的权利和责任都未明确。2009年5月1日正式施行的《中华人民共和国企业国有资产法》原则规定了人大、政府、审计和公众四个监督主体，但如何执行监督职能并不是很明确，在具体操作上，还有待进一步研究和落实。

（2）监督受体不明。监督受体就是被监督对象。在无锡目前的国有资产监管体系中，如果监督主体不是很明确，监督受体也相应会不明确。国资委如果充当了监督主体，那么监督受体就是具体负责国有资产运营的营运机构和企业。但是，国资委是履行出资人职责的机构，是负责国有资产监管具体事务的专门机构，理论上是“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的国有资产管理的归口部门，是当然的监督受体。从《中华人民共和国企业国有资产法》明确的人大、政府、审计和公众四个监督主体来看，国资委也被定位为监督受体。从无锡目前的情况来看，国资委还是充当着既监督又管理的双重角色，监督受体的角色还未明确。

（3）监督手段不明。按照目前的国有资产监管模式，无锡国资委履行着监督职责，但由于职能职责的错位，无锡国资委对国有资产运营的监督并未形成专门的机制、手段和方法，而是采取了管理的手段来代替监督，通过制定政策制度来影响企业的用人、分配、对外投资和重大事项决策等，用具体的管理手段来达到监督的目的。这样的结果，往往就是管理中有监督，监督中有管理，不分彼此，互为左右手。虽然，目前财务监督和审计监督的手段正在逐步完善，但这些手段和财务审计结果的运用只是为了配合其它管理手段的实施，并未成为独立的监督体系中的一个环节。另外，企业虽然都派了监事会，但作用微乎其微，基本形同虚设，根本无法起到应有的监督作用。

二、完善无锡国有资产管理体制的对策建议

无锡国有资产管理所存在的问题，虽然都是一些表象的反映，但究其产生的深层次原因，还是管理体制与管理现状的冲突和矛盾。因此，要想解决这些问题，必须从根子上入手，要在管理体制的重构上寻求解决的方案和途径。

（一）通过法定的形式明确国资委的定位

《中华人民共和国企业国有资产法》已经明确，人大、政府、审计部门和社会公众将履行对国有资产的监督职责，是国有资产管理的监督主体。因此，要通过地方人大以法定的形式，把国资委定位为专司国有资产管理的机构，并授予其《公司法》明确的相关股东权力，履行国有资产出资人职责，以股东的唯一身份去管理公司，其他任何机构都不得干预。同时，对其设定明确的责任，实现责任与权力的对称，最大限度地实现“管资产、管人、管事”相结合，“权利、义务、责任”相平衡。国资委还要定期向政府和人大汇报工作，定期接受审计部门的审计，定期向社会公布国有资产的变动情况。这样，就通过法定的形式把国资委的职能职责固化下来，解决了一个授权不充分、履职不到位的问题。国资委和政府、和企业的职责边界就比较明晰，国资委也能够起到政府和企业之间的隔离栏作用，防止形成新的政企不分，为理顺和完善国有资产管理体制创造了一个前提条件。

（二）以市场化、公司化的手段去管理国有资本

如果把国资委定位为履行出资人职责的国有资产管理机构，国资委就必须担负起国有资产保值增值的具体责任，而不能把这种责任转嫁到营运机构和企业，人大、政府的监督对象也只能是国资委，而不会直接去面对实体企业。这就意味着国资委必须通过预算管理把国有资产这本账要做“实”，而要做实这本账，依靠原先的这种隔靴搔痒式的半行政管理模式肯定行不通，必须采取公司化运作的模式把国资委做“实”。当然，公司化运作并不是把国资委直接转变成国有资本管理公司，而是要建立一个与国资委并行，又依附于国资委的履行国有资产股东职责的管理公司。国资委只需保留政策法规部门和产权管理部门，继续指导国有资产的宏观管理工作；而资本营运、业绩考核、统计评价、人力资源管理等其它职能职责可以全部转入国有资本管理公司，由其去履行国有资产股东职责。这样，国资委机关的职能就可以收缩，机关人员编制也可以大大减少。而且，国资委经过这样的改造后，就具有了两个工作平台和两套工作机制，基本解决了国资委具体运行管理的体制障碍。对政府，国资委可以是一个部门、机构；对企业，国资委不直接干预，而是通过国有资本管理公司去履行股东职责，完全是一个控股公司，与企业没什么两样。国资委既可以继续发挥好特设机构的功能作用，做好面上的宏观管理工作，还可以通过国有资本管理公司以公司化的方式和资产纽带关系去管理出资企业，真正把出资人职责做实。国资委可以说是国有资本管理公司的“脸”，国有资本管理公司可以说是国资委的“手和脚”，两者互相依存，密不可分。那么，国资委和国有资本管理公司的关系怎么摆布呢？国资委是机关，国有资本管理公司是企业，两者性质不同，不可能一套班子、一支队伍，混合管理，那样会形成新的政企部分。因此，在组建国有资本管理公司时不妨可以参照新加坡控股公司的模式，公司的董事会成员由政府相关部门的人员和有关方面的专家组成，国资委主任兼任董事长，但只是董事会的召集人，不能以董事长的名义直接去干预公司的经营。董事会下设提名委员会、预算委员会、薪酬委员会和审计委员会。公司实行董事会领导下的总经理负责制，总经理按照《公司法》和公司章程赋予的职权开展工作，公司的人员除董事会成员外全部实行市场化招聘和劳动合同管理。公司是完全按照现代企业制度构建的市场主体，对其它国有控股、参股公司的出资形成一种对外投资关系，与这些国有控股、参股公司所发生的所有权利、义务都是建立在这种投资与被投资关系的基础上，相互之间没有上下级等行政隶属关系，完全是平等而清晰的市场关系和法律关系。对现有的6家国有资产营运机构，可以逐步归并到国有资本管理公司，由其统一控股、参股其它企业。无锡现有的资产规模并不是很大，由一家公司来统一进行资源配置完全可行，管理效率也会更高，责任也会更明确。

（三）不断优化国资管理队伍结构和提升国资管理水平

国资委建立了两个平台和两套机制以后，对人才队伍的建设和管理就有了调节的空间和余地。国资委机关人员可以继续使用行政编制，专门负责国有资产管理的政策研究、宏观管理，以及与政府部门的协调沟通。这样的人员结构相对比较单一，现有的管理模式基本可以继续沿用。而大量的财务、审计、法律、投资、规划、人力资源等国有资产微观管理方面以及各行业领域的专业人才则全部可以由国有资产管理公司进行市场化招聘，按照劳动合同管理方式进入公司工作。这样，一是可以突破现有的用人体制的限制，盘活人才资源，激活人才队伍，实现优胜劣汰；二是可以建立以岗选人、以岗定薪的激励机制，通过市场化的遴选机制把最优秀的人才配置到最合适的岗位上去。通过人才队伍结构的不断优化来不断提升专业管理水平，促进国有资产的保值增值和功能作用的增强。

（四）对竞争性领域和非竞争性领域的企业实行分类管理

党的十七大报告明确提出，{3}“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力。”根据无锡国有资产的现状及管理体制，需要对竞争性领域和非竞争性领域的企业实行分类管理、逐步推进。竞争性领域的国有企业、国有公司，都要进行股份制改造，要积极寻找合作伙伴，吸引不同类型、不同性质的资本进行合资合作，让代表不同利益的股东按照《公司法》来构建公司治理结构，真正形成内部管理上的制衡机制，根除“内部人”控制现象。同时，还要把握好发展定位，对纷乱复杂的对外投资进行梳理，进一步缩短管理链条，对不符合主业方向或进入发展下行周期的行业，国有资本要坚决而及时地退出。非竞争性领域的企业以承担政府性任务为主，其经营状况与政府的政策有直接关系，基本没有市场竞争。因此，这类企业可以保留国有独资，但必须完善和规范法人治理结构的配置和运行，经营管理要透明，甚至还要接受公众的监督。这类企业在性质上保留国有独资，但在具体经营管理和项目建设上，完全可以采取BT或BOT等市场化方式引入其它资本参与，进一步完善和丰富非竞争性领域国有企业的经营管理方式和手段。另外，对于这些非竞争性领域的国有资产还必须建立科学合理的补偿机制，一是可以通过政府对公共产品、公共服务适当的价格调控，来弥补因成本价格倒挂导致的亏损；二是可以通过政府对土地等其它可开发资源的调剂，来补偿和增强企业持续经营的能力；三是可以通过国资委的国有资本经营预算进行综合平衡，适当补贴和注入一些资本金，维护企业的正常运行。

（五）加快提升传统产业能级，提高竞争力和影响力

目前，无锡有一半以上的国有资产分布在基础设施和公共服务等非竞争性领域，从统计上看还有一点利润，但实际状况根本谈不上赢利，每年都需要政府补贴，而建设基础设施，提供公共服务和公共产品，又是国有企业义不容辞的责任，国有资产在这些领域的布局也是必要和必需的。因此，调整和优化国有资产的布局结构的着力点应该放在竞争性领域，通过竞争性领域国有资产规模的不断扩大和质量的不断提升，来相对降低非竞争性领域国有资产的比重，达到从总体上优化国有资产布局结构的目的。从无锡竞争性领域的国有资产所分布的产业和行业来看，基本上都是机械制造、纺织、酒店等传统行业，要想在资产规模和质量上有爆发式地增长和提升，就目前的状况几乎是不可能。因此，唯有传统产业转型发展和新兴产业加快培育两种方式齐头并进，才有可能使国有企业实现跨越式发展，国有资产的规模质量才有可能不断扩大和提升。对于传统行业，要坚决淘汰落后产能，逐步转移和放弃一些低端产品或市场竞争力不强的产品的生产，腾出足够的资金和能力提升精密机械制造、高档纺织、国际品牌酒店等传统行业中高端产品的生产能级，在本行业中实现由中低端向高端的转移，从而实现传统行业的产业升级和转型。对于新兴行业，要积极研究国内外产业发展走向，认真分析企业所处的市场环境和实际拥有的技术支持及生产能力，做好选择、培育和规划工作，不断形成新的经济增长点。同时，还可以积极利用国联集团和创投公司在地方金融领域的实力和优势，做好新兴产业发展的引领和先导工作，既为国有企业实现产业升级转型和跨越式发展集聚后劲，也为无锡地方产业结构的升级转型作出应有的贡献。

（六）建立健全国有资产运营管理监督机制

《中华人民共和国企业国有资产法》于2009年5月1日正式实施，其第六十三条、第六十四条、六十五条、六十六条规定，“各级人民代表大会常务委员会通过听取和审议本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。国务院和地方人民政府应当对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。国务院和地方人民政府审计机关依照《中华人民共和国审计法》的规定，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督。国务院和地方人民政府应当依法向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作情况，接受社会公众的监督。任何单位和个人有权对造成国有资产损失的行为进行检举和控告。”对国有资产管理进行监督的权利和具体内容都已明确，但在具体执行时，还是有必要建立一套操作简便和规范可行的监督机制。一是要建立一年一度的人代会报告制度，要将国有资本经营预算和预算执行情况作为一项专题内容纳入政府财政预算及预算执行情况的报告，接受人民代表的审议和监督。二是要建立向人大、政府、政协专题报告和通报制度，国资委每年要定期向政府、向人大专题报告，向政协专题通报当年国有资产管理的工作情况，多方位、多角度地在更广范围内接受监督。三是要建立审计机关对国有资本经营预算执行情况的年度审计制度和对国有资本管理公司的经营业绩审计和经济责任审计制度，完善审计监督的法定程序。四是要逐步完善公告制度，要定期通过媒体公告国有资产状况和变动、管理情况，主动接受社会公众的监督。

完善无锡国有资产管理体制是一个系统工程，必须同时理顺国有资产管理、运营和监督三个方面相互之间的关系，缺一不可。履行出资人职责的国资监管机构——国资委，是国有资产管理体系链条中最关键的中间枢纽和重要环节，其职能、职责和职权必须法定化，其履职的方式和手段必须公司化和市场化。唯其如此，国资委的国有资产管理工作才能到位而不越位，专权而不擅权。本文关于国资委和国有资本管理公司并行体制架构设计的论述，目前在国内国有资产管理领域尚未看到有关研究成果，是否可行，还有待实践去检验。

注释：

{1}本文中的国有资产仅指企业国有资产。

{2}杨莲秀，试论进一步完善国有资产管理体制的改革，中南民族大学学报，2005（5）

{3}中共十七大报告