中国的流域治理

　　摘要：随着全球化、区域一体化、工业化、城市化等方面的发展，中国流域治理问题变得日趋复杂、矛盾不断凸显。流域治理具有不可分割的公共性、跨越边界的外部性、层次性、政治性等特点。本文简要分析了我国流域治理这一公共问题治理的现行方式与困境，并对流域治理的组织架构、政策与机制应用进行了梳理。试图通过对现行中国的流域治理的深入剖析，为实践厘清思路，探寻流域治理更加行之有效的解决方案。

　　关键词：流域治理 治理模式 制度分析
　　一、研究背景
　　人类文明的起源、迁徙、发展过程都仰赖不同水系的供给与滋养。但现在水系流域的生态资源与调节功能因水环境污染、水资源短缺遭到大规模破坏，影响到流域地区的经济社会的健康、持续、协调发展。党的十八大报告强调“继续实施区域发展总体战略”。我国各流域规模不一，基于刚性行政区划和自上而下科层制的传统治理模式在复杂的现实面前遭遇了严峻挑战。原本属于地方政府内部的社会公共事务，变得越来越外溢化、无界化[1]。国内的流域问题不只是长、黄、淮、珠等水系环境污染这类单纯的生态学困境，还包括水资源配给、动迁利益补偿等。中国流域治理模式作为制度框架和运行载体，其顶层设计直接决定着治理绩效。
　　二、中国流域治理
　　（一）理论依据
　　传统改革主义：传统改革主义提出为了促进流域内政府协调合作，提高社会资源的合理配置与利用，需要调整原有的治理主体，打破刚性的行政规划，进行统一协调，即将具有共同治理需求的流域内各政府整合成一个“大政府”。
　　公共选择理论：基于“经济人”假设的前提，政府中的个人和机构，会做出实现自身最大利益的政治决策。然而政府的认知能力有限，处理复杂问题时容易出现决策失误，导致公共事务治理达不到预想的水平[2]。为了解决政府效率低下的问题，应将企业、第三部门等公共物品提供者纳入公共事务治理主体。在处理流域治理问题时，多个相对独立的决策中心共同提出治理方案，即“多中心治理”模式。
　　新区域主义：新区域主义取上述两者之长，强调政府与其他利益相关者之间的协调合作[3]。为了实现流域有效治理，政府与私人机构、NGO以及社会公众等需要更多协作，同时为了实现自身利益，它们必须共享权力和资源。与上述两种理论相比，新区域主义更加强调主体的多样性，呼吁加强区域间横向协作与网络化构建。
　　以上理论都为我国流域治理提供了思路和理论支撑。
　　（二）实例分析
　　按照流域规模大小，本文选取了九州江流域、湘江流域和济南市河道治理为例，试图分析出中国的流域治理规律。
　　1.跨省域治理
　　九州江发源于广西，在广东入海，过度开发导致九州江流域水环境严重恶化和水质性缺水，严重影响了社会与经济的持续健康发展。在中央指导下，粤桂两省区于2013年联合编制了《九州江流域水污染防治规划》，共同出资整治九州江。粤桂两省联手制定九州江流域水污染治理规划和水污染防治机制，开展了流域环境治理生态补偿试验。上游的广西陆川县和博白县需要快速发展经济，位于上游的企业搬到广东湛江去办，税收和GDP全部归陆川。广西划定九州江干流和重要支流沿岸200米内为禁养区，并完成禁养区外40家生猪规模养殖场标准化改造，目前九州江断面水质基本达到Ⅲ类水质标准[4]。这些举措既保证了湛江400万人口饮水安全，又维护了上游经济发展，九州江流域水污染治理已初见成效。
　　2.跨市（县）域治理
　　湘江贯穿湖南省全境，20世纪80年代以来一直被沿江有色金属冶炼业导致的重金属污染所侵扰。2011年3月，湖南省颁布《湘江流域重金属污染治理实施方案》。将湘江流域重金属污染治理的思路定位为“源头治理+产业结构调整”，淘汰升级涉重企业，重点控制工业污染源[5]。从工作机制上看，在湖南省政府统一领导下，各市人民政府按照《计划》实施工作，将湘江流域水污染防治目标和措施落实到各市县，实行地方行政首长责任制，水利、环保、财政各部门细化分工，环保部门统一监管，加强舆论监督，鼓励公众参与目标责任考核。从治理原则上看，落实保护者受益、破坏者赔偿。对为湘江流域环境做出贡献和牺牲的企业、地区、个人给予补偿；对顶风上马造成环境污染的追责追偿。在资源利益分配调整等方面，则鼓励市场化运作。湖南省政府统一领导，将湘江流域水污染防治目标纳入县（市、区）环境目标责任制，建立总量控制指标和环境质量指标考核制。将污染防治任务纳入领导班子和干部考核。并将考核结果报同级党委组织部门，作为干部任免奖惩的评价依据。
　　3.跨街乡镇的流域治理
　　以济南市河道整治为例，济南市对全市河道管理实行河长制，并印发了《济南市河道整治管理实施方案》、《济南市城区内河道管理河长制考核办法》、《济南市城区外河道管理河长制考核办法》。济南市将河道划分区段，由各县区政府主要负责人兼任总河长，相关街乡镇党政一把手兼任河段长。以“河长制”落实河道整治责任，由各个河道整治办公室对河长进行考核。将河流治污截污的管理职能逐级下放，具体明确水环境保护的目标、内容、任务。完善领导体制，健全落实市、区、街道、居（村）四级管理体系，责任落实到人，细化监督[6]。
　　济南市提出多部门联合管理机制，把城区内外河道整治及河道环境卫生综合整治的工作分别落实到各部门。成立河道整治指挥部，下设内河河道整治办公室、城区河道整治办公室和城区河道环境卫生综合整治办公室，健全多部门联合管理机制，协调各部门合作，取消多头治理格局，整合了各级政府执行力，构建了一个环环相扣的管理网络。“河长制”将河长责任制与政府治理的现实情况结合起来，结合具体考核制度，强化行政问责，提高工作效率，调动各部门管理河道的积极性。对问责主体，由上级环保部门对下级环保部门进行考核[7]。对“被问责主体”，采用统一的考核标准，通报表彰考核优秀的河长，对考核不合格的，则按照有关规定实施问责。 　　（三）中国的流域治理分析
　　我国流域管理机构的主要任务是分配水量，流域水质由环保部门负责。《国家环境保护总局职能配置、内设机构和人员编制规定》规定：国务院环境保护部门的主要职责包括：“指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；调查处理重大环境污染事故和生态破坏事件；协调省级环境污染纠纷；组织和协调国家重点流域水污染防治工作；负责环境监理和环境保护行政稽查；组织开展全国环境保护执法检查活动”[8]。环境保护主管部门负责组织、监督、指导调�舜�理珠江流域的水污染事故和生态破坏事件，并处理各省间的水污染纠纷，指导、协调各地方政府对流域水污染的防治工作。
　　中央政府指导水利部负责组织、监督、指导跨域水资源管理。然而我国流域管理机构主要负责管理水量分配，流域水质则由环保部门管理。环保部负责处理省际水质问题处理，协调各有关部门。我国水环境和水资源管理条块关系复杂。在以中央为主导的层级管控下，国家环保部、水利部、财政部、发改委和地方政府共同制订流域治理计划，并负责其实施和监督。结合行政、经济、法律等手段，对各流域地方政府进行层级管理，统一规划流域水资源配置、水污染治理、产业布局、公共政策、基础设施等问题。
　　省水利厅作为治理主体、总体方案的制定者、协商者，负责对省内流域制定具体的实施方案；同为治理主体的省级环境保护部门，负责监督治理水污染，并协助流域政府制定具体实施方案。省域范围内的流域治理，地方政府表现出更多的自主权。在自身利益的驱动下，省政府协调各市（县）政府发挥主观能动性，以横向协调为主，实现长期合作，采取一致行动。将制定的水质目标和排污总量控制目标，逐级分解，实施地方行政首长负责制，综合运用行政、法律、经济手段，完成省域内流域治理。
　　在跨街乡镇的流域治理中，城市河道整治最有代表性。基层政府发挥指导作用，市水利局对水资源统一管理，监督协调实施水量分配；市环保局、发改委共同参与协调流域污染治理工作。基层政府在考量自身利益时，还可以将更多利益相关方纳入流域治理。健全多级管理体系的同时更强调私部门的作用。
　　（四）局限分析
　　我国流域治理虽主张多中心治理，强调构建伙伴关系，但集权式体制仍然占主导地位。由于地方利益和地方保护等因素，流域管理机构很难履行统一管理的职能，中央的政策要依靠省一级的配合，市、县等基层政府又是独立行政单元，信息传达和措施执行存在滞碍。水利、环保两个部门相互掣肘，从中央到基层，水利部门和环保部门各司其职，耗散了流域管理机构权威。与社会公众缺乏沟通，又缺乏适当的激励机制，严重削弱了政策执行效力。
　　首先，中国的流域治理强调以政府为核心治理主体。中央政府作为治理主体具有最高指导权；省、市、县、乡政府组成的地方级政权在行使各自职能的过程中，也面临着不同的困境。中央政府负责制定具有普适性的法律、法规、政策，并给下级政府分配任务。受传统科层体制的影响，信息在逐级传达的过程中会出现扭曲及失真，地方政府也会考量自身利益，虚报治理信息，掩盖真实情况。地方政府在流域治理时存在执行力强、信息获取便捷的优势，也更能直接反映公民的偏好。但地方政府在行政区划的刚性控制下，会从辖区利益出发确定治理主体，难免忽略其他利益者。
　　第二，中国的流域治理强调权力分配而非资源共享。在流域治理的过程中，既需要修订大量法规政策，也要划分调整各级政府和职能部门的权限。这种组织架构虽然可以明确权力隶属关系，但同时容易各自为政，形成所谓的“碎片化权威”[9]。
　　第三，中国的流域治理过于强调科层制管制型手段。流域治理多�用强制手段推动政府的政策制定和组织实施，通过刚性的考核和一票否决制，加强对治理参与者的约束和目标责任认定。虽短期易见成效，但限制了治理参与者的积极性和能动性。上下级政府间只存在单纯的领导和被领导、考核和被考核的关系，过于死板的禁锢大大限制了基层政府解决问题的能力。
　　三、对策思考
　　流域治理问题其规模大可至牵涉多省，小可至影响民生。为了完善中国的流域治理，针对上文分析出的局限，本文提出以下几项完善对策，希望可以为实践者提供一些理论上的帮助。
　　首先，完善科层型治理机制。一是中国现行体制依靠科层制来实现政府分层治理和地方政府间的协作。在跨省流域治理过程中，中央政府的宏观调控能力和主导作用仍占主要地位。既代表国家利益，又代表地方利益的地方政府，在执行上级的政策、法规的同时，也要指导下级提供公共服务。为了避免中央和地方利益冲突，特别是在处理跨省公共事务时，上级政府和下级政府可以联合成立委员会或联席会，但机构成员要来自中央、地方和社会公众，通过民主的方式做出决策。对于跨市、县、街等行政区划的流域治理事务，兼听兼明，维护社会各方的经济和社会利益。二是健全法制，依法治国。政府必须在法律规定的范围内行使职权，避免越权行为。特别是跨域流域治理，涉及了不同行政区域、不同主体，调节利益协调关系必须以法律法规为准绳。需要加强法制建设，实施行政问责，做到有法可依，有法必依。三是避免各自为政。流域治理往往超越刚性行政区划，中央和各地方政府要考虑长远利益，将流域作为一个整体进行规划，必要时设置专职管理部门，统一协调治理，避免地方分治。四是完善各项考核指标。要从过去的硬性指标考核，转变为公众参与、灵活多样的考查考核，更加重视公众意见，完善流域治理过程中机关和公务人员的考核机制。
　　其次，导入完善市场型治理机制。一是建立复合型政府间经济合作机制。无论是中央政府与地方政府之间，还是各级地方政府之间，经济利益一直是进行政治博弈的首要推动力。在处理流域治理问题时，中央政府考虑的是如何在保证治理效果的同时，将治理成本分摊给所有的治理主体，而各级地方政府的根本目的是维护各自行政区的经济利益，参与到区域经济合作中并不是自动自发地决定，而是迫于体制压力采取的无奈选择。为此，流域治理需要引入并建立起一种既有制度约束又有经济激励的复合型合作机制。我们可以建立一个跨行政区划的协调组织，在流域治理和经济协调当面超越地方政府，以中央发布的治理政策和经济合作政策为直接指令，中央政府直接领导或设立成派出机构，成员由区域内政府部门派分管领导兼任，从区域整体利益出发，运用行政、经济、法律等手段进行宏观调控，实现区域间各经济要素的合理流通和配置，并逐步发展成为具有权威性的区域组织。 　　再次，实施合理的利益补偿。在流域治理问题上，行政区域间的经济合作在给参与主体带来经济利益的同时，也可能会因为流域问题的外部性遭受经济上的损失。本着对各方利益均衡和公平的考量，因流域治理获利时，参与主体应按照各自的投入或牺牲获取相应的经济利益，而当流域问题造成经济损失时，各方主体也应该依比例分担风险。如果协作治理出现了利益纠纷，得利方需对利益受损方进行适当合理的补偿，补偿可以通过资金投入、基础设施共建共享、财政税收减免、产业合作等手段来实现。总之要合理配置资源、分配资源，同时积极协调各地区与各部门利益，优势互补、利益互惠，本着“个人利益服从整体利益”、“局部利益服从整体利益”、“暂时利益服从长远利益”的原则来进行合作。
　　最后还要注重第三方参与，保证多方主体利益。流域治理属于宏观管理，国家的决策决定了治理的走向。治理政策直接受到政府的主导，反映的是执政者的立场，但其他利益相关者的参与制度并不完善，这导致流域保护政策很难充分表达多方利益主体的诉求。以政府为核心的治理主体，在制定议事制度时，缺少各类相关社会经济主体的参与，包括企业、社会公众团体、城镇居民、农民等。因此，要注重流域治理过程中的第三方参与，凡是与治理问题有着利益关系的主体，不论是企业、还是普通民众、民间组织，都参与到跨域治理过程中。并以相关法律法规为后盾，在利益平衡分配、自主的原则上构建和完善协商机制，以利益为动力，促进合作的达成，建立和完善政府方与非政府方之间的伙伴关系。
　　现行的流域治理模式虽然在一定程度上解决了一些问题，但存在很多局限，刚性行政区划分割、地方保护主义、部门保护主义很大程度上限制了我国流域治理的成效，已经成为很大的阻碍。不同规模的流域治理应该在结合相应的政治制度、经济发展状况、社会公众诉求等因素后表现出不同的侧重点，但从各自为政、区域分割、地方保护的行政区域管理向尊重流域自然属性、社会经济利益属性侧重考量的趋势是不可避免的，从多部门分割管理和者单一部门统一管理，向以单部门为主导与多部门合作管理相结合的趋势也是不可避免的。我们仍需继续补充、发展、完善新的符合中国实际的流域治理的政策工具和经济手段，并为某些“单薄”的政策工具提供法律法规上的制度支撑。
　　三、结束 语
　　公民是水系流域治理的受益者，也是水环境恶化的直接受害者。流域治理需要社会全体民众的大力支持和公众主体的积极参与。但中国的现实决定了社会组织自主性缺乏和公民社会参与不足。面对现实，我们意识到理论构想的完美并不等于现实治理的有效成功，我国的流域治理模式还要依靠广大实践者的智慧进行突破。所以完善流域治理模式必须依靠中央政府主导、各地方政府协作，鼓励第三方积极参与，这样的治理机制既符合我国现实情况，也可以逐渐完善我国流域治理的各项基础条件。
　　参考文献：
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　　[2] 丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].南京社会科学，2000（03）：44-49.
　　[3] Allan Wallis， The Third Wave： Current Trends In Regional Governance. National Civic Review，2007，83（3）：290-310.
　　[4] 蒋雪林，黄艳梅.粤桂联手破解流域环境治理难题，中国新闻网，http：//epaper.chinanews.com/html/2015-10/15/ content_94011.htm
　　[5] 秦文展.关于湘江流域治理管理体系的几点思考[J].中外企业家，2011（24）：20-21.
　　[6] 济南市人民政府：《济南市河道管理办法》.http：//www. law-lib.com/lawhtm/1997/29939.htm
　　[7]王书明，蔡萌萌.基于新制度经济学视角的“河长制”评析[J].中国人口.资源与环境，2011（09）：8-13.
　　[8] 中华人民共和国国务院办公厅：《国务院办公厅关于印发国家环境保护总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》.http：//www.shaanxi.gov.cn/0/sxzb/492.htm
　　[9] 任敏.我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2008，61（4）：580-584.