行政管理思想在我国政府工作实践中的应用

摘要：由于历史和现实因素，我国选择了马克思・韦伯的科层制作为政府实行的组织管理模式。但是，由于我国的科层制中存在法治理性和思维非理性并存、旧官僚体制中的人治观念根深蒂固、忽视非正式组织等问题的存在，导致我国科层制的发展面临困境。因此，采取调整政府职能、加强官员培训、进行政治体制改革、改进绩效考核机制、加强政府监督等措施对我国科层制的改革和重塑有重大作用。

　　关键词：科层制 政府管理 政治体制改革
　　一、韦伯科层制兴起的条件
　　（一）现实因素
　　在科层制的发展过程中，货币经济的兴起、大众教育的普及和资本主义体系的进一步发展是科层制兴起主要的现实因素。其中，货币经济的兴起为科层制的诞生奠定了需求基础；大众教育的普及为科层制的组织结构提供了专业化的人才；资本主义体系的进一步发展为科层制的建立和完善提供了实施平台。
　　（二）理论因素
　　一般认为，由威尔逊和古德诺创立的“政治与行政二分法”为科层制的基本思想奠定了理论基础。马克斯.韦伯对旧官僚制和前人的学说进行了详细的研究和总结，提出了系统化的理性科层制理论，开辟了行政管理发展史上的新时代，其显著的组织特征曾经作为公共管理的典范在西方政府间普遍流传和应用，奠定了现代政府组织结构的理论基础。
　　二、韦伯的思想论述
　　（一）韦伯对权力的分类
　　韦伯将权力分成合理的法定权力、传统的权力和神授的权力三种。合理的法定权力是指正式任命的职务所具有的权力，这种权力的行使是建立在法律法规的基础之上的，其权力的服从依据的是组织的等级制度。传统的权力是指由于先例和惯例而形成的权力，是建立在传统之上的权力。神授的权力是以个人崇拜为依据，是基于管理者的个人魅力而形成的权力。韦伯认为只有合理的法定权力才能成为科层制的权力基础，因为它以理性为原则，不受传统的束缚，也不带神秘色彩。
　　（二）韦伯认为理想的行政组织所具有的特点
　　1、明确的组织目标：组织目标是组织中明文规定的规章制度所要求的，组织人员的一切活动，其根本目的就是实现组织目标。
　　2、明确的分工：权责明确，职能化分工，组织中的每个成员都有明确规定的权力和职责。
　　3、权力体系：组织成员按等级制度形成一个井然有序的等级链，每一级的人员都必须接受来自上级的监督和管理，下级服从上级的领导。
　　4、人员考评和教育：根据职务的要求，通过正式的培训，考核合格后选拔。
　　5、管理人员有固定的薪金和明文规定的升迁制度，负责管理企业的一切活动，是组织内的管理者而非组织所有者。
　　6、严格的遵守组织中的规则和纪律：管理者要带头遵守，避免感情用事，滥用职权。
　　7、组织成员间的关系：以理性准则为指导，只是职位关系，不受人情影响，公正不偏。
　　（三）韦伯认为理想的行政组织结构图（见图1）
　　韦伯认为这种基于法治的组织结构形式，是建立在法理型权威基础上的一种高度理性化的组织机构。在这种体制下，行政机关的权限范围是由组织规章来规定的，政府中的层级结构以及按等级赋予权力的原则，使行政组织形成了牢固而有秩序的上下级金字塔式的结构。
　　三、我国选择科层制的原因
　　（一）历史因素
　　韦伯所提出的科层制与我国历史上长期实行的旧官僚体制有一定的相似之处，我国古代旧官僚制经历了2000多年的历史发展，其政治体制和思想观念深入人心，旧官僚制所提倡的加强权力控制、健全地方管理机构、完善相关法规制度与科层制所要求的权力法定、严格的等级制度等原则不谋而合。新中国成立之初，我国百废待兴，旧时期遗留的官僚思想仍然在政府组织中普遍存在，实行科层制符合我国的国情，有助于国家政治体系的迅速确立，维持国家稳定。
　　（二）现实因素
　　19世纪中期以后，实行第一次工业革命的西方国家并没有进入孟德斯鸠所宣扬的理想资本主义社会，仍然存在着剧烈的社会动荡。韦伯所提出的科层制采用了理性官僚制的行政模式，对稳定政府和社会秩序，提高行政效率有重要作用，因此，科层制模式迅速在世界上的大多数国家，尤其是资本主义国家的政府管理中占据了统治地位。
　　从我国新中国成立之初的国情来看，我国当时正处于农业社会向工业社会转型的关键时期，虽然我国通过“三大改造”在重工业方面取得了很大的进步，但是和西方资本主义工业社会相比还有一段距离，因此，我们与提出学习借鉴西方国家资本主义改革后优秀的政府组织模式，来提高政府能力，实现国家发展和社会稳定。在建设工业化国家进程中，我们需要塑造理性的法律权威以消除行政领域中的人治色彩；我们需要具有专业知识和业务技能的专门化人才来承担日益复杂的行政管理工作；我们需要建立权责明晰的层级结构以解决组织功能混乱的现象；我们需要以严格的法律规章来遏制政府工作中的权利腐败问题；我们需要严格有序的政令执行组织来达成政府目标，提高政府的行政效率等等。所以说，在社会转型期的中国，我国政府迫切需要引入科层制的理性精神，提高政府管理者的领导水平和管理能力，保证组织的稳定性的及其执行的有效性，从而满足中国实现现代化发展的需要。
　　四、当前我国科层制发展所面临的问题
　　如今，虽然政府借鉴了韦伯科层制中的优秀管理思想，但是由于我国的行政管理模式也深受中国几千年封建世袭官僚制影响，所以，政府的组织管理模式具有双重复杂性，这种复杂性就决定了中国的现行行政体制是一种不完全的理性科层制模式。
　　具体表现如下：
　　1、法治理性和思维非理性并存
　　韦伯认为科层制消灭了所有的非理性因素，是一个精心建构的完全理性和充分效率的理想组织模式，[1]但是，韦伯夸大了科层制的理性作用，忽视了正式组织中特殊利益群体的存在。政府组织中的工作人员在进行决策和执行命令的过程中，不可避免地要考虑各自利益群体的利益。公务员在工作过程中存在着重视个人利益的非理性思维，但是行政过程中要受到法律规章等理性规则的约束，因此，我国政府中存在着理性思维和非理性思维并存的现象。 　　2、旧官僚体制中的人治观念根深蒂固，腐败问题严峻
　　人治传统是我国旧官僚制不同于科层制的根本所在，科层制的组织结构是严格按照宪法和行政法规的要求建立起来的，组织中的管理人员是严格按照法律法规行使职权的，而旧官僚制则带有强烈的人治色彩，旧官僚机构中政府行政大部分依据的是官员的个人决策和意见，法律的要求在行政过程中约束较小。并且旧官僚体制中的宗族观念根深蒂固，官员在行政过程中过于重视人情和伦理关系。这种人治观念和过于重视人情伦理的现象在现代政府中仍普遍存在。其次，政府中的部分官员“为人民服务”意识淡薄，追求自我利益和特殊利益群体的利益，产生了政治腐败、权力“寻租”等影响严重的问题。
　　3、过度强调正式组织的发展，忽视了组织中非正式组织的存在
　　韦伯的科层制中所提倡的是等级严明，权责明晰的正式组织结构，但是组织中存在着一些以非正式关系结成的网络，和一系列人们私下进行的活动，这些活动和网络就是非正式组织的部分表现形式。正式组织中的非正式组织是普遍存在的，并且对正式组织的执行有效性和组织目标的达成有重要影响，在某些情况下，非正式组织的存在会阻碍正式组织的发展甚至会威胁到正式组织的稳定性。
　　五、科层制的重塑与发展
　　虽然当前部分西方资本主义国家逐渐抛弃了科层制的管理思想，探讨更有效率和更具现实性的组织模式。但是对于广大发展中国家来说，培养政府和社会的法制观念和理性思维仍具有现实的重要意义。所以，我们仍需要对科层制进行进一步的探索研究，以适应当前社会的发展需求。
　　1、科学调整政府职能，坚持市场在经济发展中的主导性地位
　　在社会主义市场经济下如何发挥政府的作用，明确政府和企业的界限是政府一直关注的重要问题。我国在建立社会主义市场经济的过程中，经济飞速发展，但是政府职能转变相对落后，过度干涉企业生产，以权谋私等行为普遍发生。因此，我国必须继续大力发展社会主义市场经济，进一步确立完善市场经济体制，使市场中的法治思维、契约精神深入人们的观念，树立理性精神、科学精神和以功绩为取向的价值观。
　　2、加强对政府官员的培训，促使其树立正确的政治观念
　　政府官员是政府行政的主体，他们既是政策的制定者，又是政策的执行者，他们的道德素质关系着政府的发展和国家的未来，因此，必须加强政府工作人员的培训，增强他们的法治意识，培养法治观念。官员自身要加强道德学习和职业技术学习，提高自身的执行力和服务水平，强化责任意识，优化职业素质，坚持有法可依，有法必依，杜绝权力“寻租”和腐败行为的发生。
　　3、进行政治体制改革，重塑理性、高效的科层体制
　　虽然当前政府提出审批权下放、国有企业民营化等政策，但是政府与市场的界限仍不清晰，政府在权力实行上仍然是全能型“大政府”，管了许多不该管和管了却没有管好的事情。随着国家的发展，转变政府职能，进行政治体制改革是当今必须要解决的问题。一方面政府要明确自身职责，严格实行政企分离、政社分离，做到政府不该管的不管，该管的要管好，充分发挥市场的积极性作用。另一方面，政府要健全民主制度，扩大民主权利，在行政管理中充分发挥民主的作用。
　　4、改革公务员绩效考核体系，加强政府监督
　　我国政府机关“无过便是功”的思维模式根深蒂固，政府工作人员追求政治稳定和政绩最大化，过度追求经济指标，造成服务意识底下，过度干涉企业发展的问题。因此，政府一方面应充分发挥政府内监督和政府外监督的优势，坚持和完善人民代表大会制度和政治协商制度，听取企业和公民的诉求，全力打造“服务型政府”。另一方面要探索适合我国国情的绩效考核体系，确立合理的绩效评估指标，积极探索并发挥公民的监督建议作用，对激励公务员改善服务水平，提高工作效率有重大作用。
　　参考文献：
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