江苏省地方政府发行债券的能力与信用管理机制构建

摘 要：地方政府自主发行债券已经被众多学者和专家认可，旨在最大限度地发挥地方政府的职能，提高地方政府工作效率，合理利用地方政府的职权，创造最大的地方价值。而这一发行债券的方式对地方政府的能力与信用管理机制提出了更高的要求，文章从江苏省地方政府应具备的独立发行债券能力与信用机制构建角度进行分析并提出解决措施。

关键词：地方政府债券 能力 信用

中图分类号：F812.7

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-193-03

经国务院批准，2014年上海、江苏等10省（区、市）进行地方债自发自还改革试点。江苏省正式步入了自主发债的行列，并于2014年7月24日成功招标发行政府债券，计划发行额174亿元全部募满，较上年增加21亿元，总量居全国前列。

募集速度之快、募集资金之多是大多数学者都意料到的，但隐藏在背后的风险与矛盾是很多学者意识到，但没有提出的问题。风险是地方政府到期却无力偿还的风险，矛盾是地方政府多达174亿元的负债与能承受负债的能力是否相符。这些问题是我们应该研究的重中之重，分析政府独自发行债券应具备的能力与相应的信用机制的构建。

一、江苏省地方政府大力发行债券的动因

1.城镇化建设。2013年底江苏城镇化率已经达到64.1%，远远高于其他城市。随着城镇化进程的日趋加速，地方政府大力启动城镇化规划、建设工作，公共设施建设、道路、环境污染等建设并与工业化、信息化建设并驾齐驱。如此多的生产、生活需要量，需要地方政府做到工业化和城镇化良性互动，城市化建设跟上人员的需要。据估算城镇化建设未来将拉动40万亿元投资，可见，地方政府仅仅依靠国家的拨款根本无力支撑大额的经济建设开支，还需要依靠地方政府自筹负债，来弥补资金需要量的不足。

2.政府政绩工程。另一方面，有些政府领导为了干部考核指标，不惜大力投入本不该建设的项目，只为自己的政绩美观，年度总结报告中有可写的内容。道路修了挖、挖了修，造成无端浪费。这样贴金的政绩工程，再多的金都不够。为了弥补资金的缺口，地方政府不得不大力发行债券，以解燃眉之急，然而留下的是无端的后患与矛盾的越演越烈。

二、江苏省地方政府发行债券的必要性

1.土地财政时代已过。政府资金在过去的十几年主要依靠出让土地，稀缺的土地资源导致开发商开出高价获得土地。表面上是开发商付出的高价，实际上都转嫁到消费者的身上，导致房价不断增高，不利于国民经济朝着健康稳定的方向发展。国家不断出台相应的限制政策，推进房地产市场的调控。因此，地方政府的这个融资渠道受到了严重的限制，融资金额逐年下降。为了跟上经济建设资金的需要量，地方政府只有另外寻找合理有效的融资手段，地方政府发行债券是经过国务院批准的，是切实可行的。

2.市政建设的需要。江苏省地处经济发达的长三角地区，人口比较密集，所需建设的公共项目较多，主要包括行政区域内新建、扩建和改建的建筑与装饰、安装、市政、仿古建筑及园林绿化、房屋修缮、城市轨道交通工程等。据统计，仅仅一项建设交通基础设施2014年江苏将预计投资690亿元。随着江苏各地区的市政工程的大力实施，税收的收入已经远远不能满足市政建设的需要，地方政府通过其他方式筹集大量资金。地方政府自主发行债券，用负债的形式筹资所需资金能满足优化融资结构、降低融资成本的要求。

3.解决地方政府债务问题。改革开放以来，江苏省经济发展迅速，各项经济指标一直处于全国前列，财政收入与财政支出都处于高水平位置。负债规模大并且包含了各种类型的债务类型，债务到期都是需要偿还的，这就是所谓的债务风险。目前政府面对既要建设又要偿债的双重压力，发行债券是解决当前问题的可选途径之一。

三、江苏省地方政府发行债券应具备的能力

1.具有严格的运行机制。地方政府发行债券的需要提前设计好一套整体的运行机制，才能保证政府债券朝着健康稳定的方向发展。运行机制应该着重涉及以下几方面的内容。

地方政府自主发行债券之前，应就预计发行数额、发行主体、发行方式、发行期限、利率进行充分研究、论证。不能没有规划无限制地发行，认为筹资数额越大越好，这样只会加大政府债券风险，阻碍政府债券的健康发展。发行主体可以本着先从经济比较发达的市开始发行，比如先选择南京、苏州、常州作为试点发行市，成功发行后再推广到其他省市。因为各地区的经济发展不一样，偿债能力也会因此有很大的差别，如果全省没有主次的同时发行，容易造成有些落后的市区无力偿债，影响人民群众对政府的信任度，阻碍政府债券的发展。

2.制定完善的资金管理制度。需要明确债券的资金用途，资金是用于公共物品的建设还是基础设施建设，地方政府在使用筹集的资金时，应该严格按照编制的预算支出使用资金，建立资金的运用与管理制度，将发行债券筹集的资金按步骤按计划地应用到相应项目中。

3.地方政府具备足够的偿债能力。地方政府在发行债券时，需要严格控制发行数量。并不是筹资数额越大越好，筹资数量过大会加重财政风险，政府在发行债券是应该充分考虑偿债能力。在合理的数量范围内筹集资金。偿债能力决定负债能力，过低的偿债能力必然导致债务逾期率高，借新债还旧债现象十分普遍。而债务逾期率过高，也会导致政府无法按期履行还债责任，影响政府声誉，使地方财政财务状况更趋恶化。

结合债务偿还期限，财务分析上一般采用负债率、债务率、偿债率等指标来分析地方政府的偿债能力。负债率=债务余额/当年地区生产总值；债务率=债务余额/当年可支配财力；偿债率=年度还本付息额/当年可支配财力。按照省政府5号令要求，各地应将负债率控制在10%以内，债务率控制在100%以内，偿债率控制在15%以内。

4.设立专门的债券管理机构。目前地方政府没有设立专门的地方债券管理机构对债券进行管理。随着举债数额的逐渐增大，地方政府应该考虑增设专门的职能部门负责发行债券涉及的全过程，并对整个过程进行分析总结，不断总结经验，为政府债券的持续健康发展奠定基础。
5.社会公众具备充分的应债能力。地方政府发行债券应具备的能力不仅仅包含政府的能力，还应该包括广大居民的应债能力。不同地区的居民的理财观念会有很大的区别，例如，有些居民愿意把多余的资金存在银行，认为这样最安全、保险，而且随时都可以使用。有些居民喜好把钱投入股票证券市场，认为收益胜于一切。还有些居民喜欢买国债，国债风险低，收益比银行高。那么地方政府发行债券是否会被居民接受，取决于地方政府的信用度，因此地方政府需要大力开展信用建设，只有信用体系跟上去，居民才会放心购买地方债券，社会应债能力必然提高。

四、江苏省地方政府发行债券应构建信用管理机制

1.严格管理信用评级。地方政府发行债券有必要进行信用评级，是对于购买者是否购买提供信息参考。该评级是针对于发行方能否按期还本付息的可靠程度进行评估，并标示其信用程度等级。

对于投资者来说，在购买前了解债券的信用等级，可以帮助投资者对于债券的可靠度进行了解，从而进行合理的投资决策。对于地方政府而言，信用评级可以减少筹资成本，因为等级高的债券容易得到居民的青睐，能够以低的发行利率发售。居民总是在收益与风险间进行抉择。信用评级高意味着居民所要承担的风险低，因此居民愿意以较低的收益购进债券。

为了增强公信力，地方政府需要严格管理信用评级机构，规范评级机构的评级方式、运行机制，设置全面的评级指标体系，确保评级的准确性。

2.构建信用管理平台进行信息披露。地方政府设立相应的信息平台，进行债券信息的披露，包括发行前的计划、预算；发行过程中的进程、筹资数额、提前赎回等事项的披露；发行后的资金使用情况、政府财务现状、建设状况进行信息公开。必要时政府应该考虑设立对居民开放的网络公共空间，居民有任何疑问可以随时提问，并帮助居民解答。

基于上述的能力与信用管理机制的构建，地方政府债券必然能顺利进行，并且健康稳定发展。我们教育工作者也需要不断深入研究，为构建地方政府债务管理机制献计献策。

[课题来源：江苏省教育厅社科项目，探索江苏省自主发行地方政府债券机制，课题编号：2011SJD790020；江苏省高校哲学社会科学基金项目，课题编号：2013SJD630100；江苏省高等学校大学生创新创业训练计划项目，课题编号：201411054009Y。]

参考文献：

[1] 李九领.我国地方政府发行债券的能力和素质分析[J].财政管理，2007（3）

[2] 刘志彪.江苏城镇化建设中的市政债体系研究[J].南京邮电大学学报，2014（3