深化山西省煤炭管理体制改革的调研报告

摘 要：山西是全国最重要的煤炭资源生产基地，煤炭经济举足轻重，不仅对全省经济发展、社会事业、民生改善有牵一发而动全身的作用，而且对全省文化理念、政治生态有深刻而广泛的影响。这种局面的形成，与煤炭资源与煤炭管理体制的市场化改革滞后有深刻的联系。按照市场化的改革方向，深化煤炭管理体制改革，对全省推进煤炭资源市场化配置、调整经济结构、转变发展方式、优化政治生态，形成弊绝风清、富民强省的局面有深远的意义。

关键词：煤炭管理 体制改革 调查报告

中图分类号：F127

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-198-03

山西是全国最重要的煤炭资源生产基地，煤炭经济举足轻重，不仅对全省经济发展、社会事业、民生改善有牵一发而动全身的作用，而且对全省文化理念、政治生态有深刻而广泛的影响。这种局面的形成，与煤炭资源与煤炭管理体制的市场化改革滞后有深刻的联系。按照市场化的改革方向，深化煤炭管理体制改革，对全省推进煤炭资源市场化配置、调整经济结构、转变发展方式、优化政治生态，形成弊绝风清、富民强省的局面有深远的意义。为此，近期我们对全省现行煤炭管理体制进行了调研，现将主要情况报告如下。

一、山西省煤炭管理体制的现状与问题分析

山西煤炭管理体制，历经上述多次改革和演变，目前，形成为由国家、省、市、县多层次分体系，资源配置、投资审批、行业管理、煤炭销售、安全监督等多部门管理的格局。全省专司煤炭管理的部门主要有三个：省煤炭工业厅、山西煤矿安全监察局和省安全生产监督管理局。省煤炭工业厅主要履行全省煤炭工业宏观调控和对煤矿建设、生产、安全全过程的行业管理职能，在原有职能基础上增加了煤矿矿长资格、矿长安全资格以及煤矿特种作业人员的考核发证职能和煤矿安全监管职能。山西煤矿安全监察局隶属国家煤矿安全监察局，实行垂直管理，负责全省煤矿安全监察工作。至2007年末，山西煤矿安全监察局在全省设有8个分局和2个安监站（朔州、忻州设为安监站，临汾分局覆盖运城市）。主要行使国家煤矿安全监察职能。省安全生产监督管理局与山西煤矿安全监察局合署办公，主要负责全省煤炭工业的安全监督管理，组织指导安全培训和指导煤矿灾害预防、应急救援、事故抢险救护，参与煤矿事故的调查处理等。同时，省国土资源、发改、经信、国资等管理部门以及煤炭交易市场、晋能公司也分别承担了煤炭行业管理的部分职能。

现行的煤炭管理体制，对加强煤炭行业集中统一管理具有一定的作用，但用发挥好市场配置资源决定性作用和政府宏观调控作用的尺度来考量，用简政放权、转变政府职能、确立企业市场主体地位的要求来审视，其存在的问题和弊端仍然比较突出。

（一）管理体制上机构重叠，职能交叉

煤炭工业厅、煤矿安监局、安全生产监督局以及国土、发改等部门重叠设置，各种管理职能相互交叉，形成了多头管理体制，给行业与企业健康发展、安全发展、可持续发展带来不利影响。行业难解之困是政出多门、部门掣肘、职责交叉，煤矿建设项目审批缺少统一的程序规范，审批服务项目散、程序乱、时限长，审批事项中有关部门缺少协同审批机制。煤矿主要领导的精力几乎全部用在应付层层组织的检查和办理有关部门层层设置的所谓安全评价、评估、准入和认证上，经常无暇顾及企业生产，往往是上一轮换证尚未结束，新一轮又开始进行，搞得企业无所适从，经常游走在不规范生产的边沿。此外，管理职能混乱的局面还突出体现在，连晋能集团这样的企业和煤炭交易市场这样的事业单位也履行着行政管理权利。

（二）资源配置上市场化程度不足，有欠公平

山西省是较早进行煤炭资源有偿使用的省份，是唯一对煤炭资源单独制定市场配置政策的省份。但是，现有体制和政策在市场制度、监管制度、资源收益分配等方面都存在很多矛盾。资源配置市场化程度不足，一级市场行政划拨仍严重存在，二级市场仍能处处看见行政的影子，资源配置招拍挂机制很不健全，通过竞价方式取得矿业权的较少，以致资源价格不能真实反映市场的供求变化，资源无法配置到效率最高的经营者手中。据调查，2003年8月以来，全省煤炭资源矿业权一级市场未发生一起公开出让的，是全国主要产煤省份中的唯一省份。资源收益分配不公，无论在资源价款的征收上还是在资源价款分配上都有深刻体现。全省2003年实施资源有偿使用制度至今，五大集团仍在无偿使用着2003年以前设置的矿业权；2014年七大集团拖欠的资源价款占到全省拖欠总额的94%。在资源收益分配中，资源价款分配在省内的比例是省市县3∶5∶2，煤炭可持续基金分配比例是6∶2∶2（地方矿）、8∶1∶1（省属矿），明显不利于县乡村等资源所在地。此外，资源管理制度尚未完善，采矿权人对其权益没有长期稳定预期，资源可持续利用问题仍未得到解决，还存在着煤炭资源配置与环境生态保护、城镇建设、伴生资源开发的矛盾，亟需进一步解决。

（三）安全管理上多头监管，责任不明

煤矿安全监察监管体制设计不尽合理，煤矿监察是上面有头，下面缺腿，而煤矿监管在一些地方则是下面有腿，上面无头，国家监察、地方监管这种体制在行政资源配置上存在着部门职能交叉、权责不明、多头执法的问题，国家监察有权无责，地方监管有责无权。同时，煤炭安全管理体系不够健全，部门之间、上下级之间的安全监管责任划分不够清晰、合理，中央、省属、地方煤矿分属于不同的安全监管主体，地方政府安全监察和监管的作用难以有效发挥。行业安全监管机制不通畅，煤矿安全生产涉及煤矿监察、行业管理、国土资源、安全监管、工商、公安、劳动保障等多个部门，这些部门分别负责采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、矿长安全资格证、工商营业执照等多个证照和工商保险、劳动合同等，但是统筹协调不够，没有形成联合执法的机制。

（四）运销体制上政企不分，生产与市场脱节

煤炭运销体制存在的问题，是全省煤炭管理体制问题的集中表现，是制约煤炭工业健康发展的主要“瓶颈”。突出表现为：一是煤炭销售管理部门（单位）林立，争权逐利现象严重。目前，全省煤炭运销管理职能主要由四个部门（单位）承担。省煤炭厅负责全省煤炭经营监管和煤炭销售票的管理；省经信委负责公路煤炭运销统一调运单的印制、核发和回收以及独立洗煤企业经营资格证的发放；晋能公司履行煤炭公路运销合同、票证、货款、收费等管理职责；煤炭交易中心履行煤炭铁路运输计划的安排、立户开户、购销合同汇总及交易等职能，并参与公路煤炭运销统一调运单的发放管理。二是政企不分，行政收费性流通体制特征鲜明。煤炭销售本应是煤炭企业经营的基本权利和职能，煤炭卖给谁、价格是多少、货款如何走都是企业自己的事，然而一些煤炭企业这一基本权利却被剥夺。三是煤炭流通环节多、路径长，生产与市场严重脱节。这种煤炭生产企业与市场被隔离的状况，使企业远离市场，生产处于盲目状态，难以适应激烈竞争的市场要求。

（五）法制建设上立法滞后，执法困难

法制建设滞后、行政执法职能交叉和为企业营造良好法律环境不够。全国至今没有出台《煤炭法》或《煤炭资源法》，《山西煤炭管理条例》等有关法律法规规章已经与变化了形势不相适应，甚至有些内容与全面深化改革相关要求相抵触。《山西省矿产资源管理条例》侧重于矿产资源勘查、开采和保护环境等矿产资源等行政管理，而对矿业权公开出让转让等矿产资源的市场化改革，以及矿产资源综合勘查开发和采矿权依法退出等体制办法缺乏应有的规范。对与煤炭产业发展息息相关的煤层气产业、煤层气矿业权与煤炭矿业权的重叠设置以及如何理顺二者的相互关系更没有相应的法律法规依据。在行业行政执法方面，存在执法依据不充分、执法力量不足、执法主体混乱等问题，再加上少数执法人员投资入股、失职、渎职、收受贿赂、官商勾结，往往使一些煤矿成为监管盲区。

（六）税费体制上乱象丛生，企业负担沉重

社会对煤炭行业、企业普遍存在“唐僧肉”心理，无论是行业管理部门还是其他相关单位，都想参与到煤炭或涉煤企业的管理中，目前全省涉及管煤矿的部门达26个之多，并且都有涉煤审批项目和收费项目。煤炭企业承担的税费和其他与企业生产经营无关的各种费用为各行业最高，始终居高不下。省政府开展涉煤收费清理规范工作，整理出的比较规范的涉煤收费就达27项之多，具体包括行政事业性收费16项、政府性基金6项、经营服务性收费2项和其他收费3项。同时，承担所谓的“社会责任”也是煤炭企业的沉重负担。国有煤炭企业，具有深厚的行政部门特性，党政社团大都要设立委办处科室，并且要花费很大人力、物力、精力办本应是政府承担的社会公益；而私营企业，应付各种摊派、捐助，给企业带来巨大负担，成为企业生产经营的严重羁绊。

二、山西省煤炭管理体制存在问题的原因分析

山西省煤炭管理体制存在的问题，表现在对煤炭资源和产业、企业的管理上，根子则是在市场经济体制的大趋势下，煤炭资源配置和企业主体地位确立的市场化内在要求与行业行政管理体制严重滞后的矛盾，具体有以下四个方面：

（一）现有管理体制机制是体制背景反复变化的结果

新中国建立以来，山西煤炭管理体制历经了多次改革和演变，而每一次变化都与国家对煤炭管理体制的调整紧密相关。仅改革开放以来，山西煤炭管理体制先后经过了五次“重大调整”，总是处在管理机构分分合合、管理权限收收放放之中，直到2000年以后，各大煤矿的管理权限才归于地方政府。但对山西来讲，管理体制不顺的问题并没有解决，在国家层面，由于国家煤炭部撤消，煤炭行业管理、安全管理和煤炭安全监察职能等分别归属于不同职能部门，形成了多头管理体制；在省级层面，各职能机构与国家各部门设置大体一致，但机构重叠和管理职能交叉的问题反而更加凸显，同时也暴露出了中央与地方、主管与监管、行业主要管理部门与其他相关部门的权责不相匹配的问题，导致部门之间相互掣肘、互相扯皮。

（二）利益格局的调整和纠葛导致行业管理体制始终难以理顺

煤炭黄金十年，煤炭产业成为投资的热土。煤炭投资首要的是占有资源，由于煤炭资源开采监管体系不完善、资源有偿使用制度不完善、矿业权设置与矿区规划脱节、煤炭储量家底不清及资源回采率界定缺乏科学性，导致管理部门权力膨胀，围绕煤炭资源发生的问题越来越多，越来越严重，甚至于引发很多腐败问题。而对于煤炭企业来讲，看到煤价上升、销售好转，又开始盲目铺摊子、上项目，扩大生产规模，而全省这一轮的煤炭资源整合又恰恰为此提供了“机遇”。加速扩张的结果是造成资金不足，专业技术人才不足，内部管理特别是技术管理滑坡，企业负债率高。与煤炭管理体制问题相伴随的还有煤炭运销体制，全省煤炭运销体制是长期计划经济形成的产物，而在计划经济向市场经济转轨过程中又得以强化。“五统一”时期的管理办法，至今还在以“设卡收费”和“经手交易”的方式在全省煤炭运销中延续，而随着煤炭交易中心的建立，行政对煤炭运销的控制更为彻底，“计划平衡”形成了政策上的不公平，伴随着统一运销的是企业自主经销的空间越来越小、业务环节更加繁杂，企业的负担越来越重，市场化程度越来越低。

（三）认识不到位、管理方式滞后制约了煤炭管理体制的健全完善

煤炭资源是国家战略资源，其勘探、开发、利用、配置需要在政府的宏观调控下有序进行。然而，这是否意味着市场在资源配置中起决定性作用这一机制在煤炭这一战略资源领域就不起作用？需要政府宏观调控是否意味着在一级市场不需要招拍挂、仍是行政直接划拨？政府的宏观调控采取什么方式？特别是对国有大型煤炭企业的资源管理又该如何？所有这些问题至今没有一个清晰、统一的认识。煤炭经济、煤矿生产安全在全省经济社会发展中的地位和作用怎么高估都不为过，各级党委、政府始终将其放在心上、抓在手上，也十分必要，因此建立煤炭行业政府管理部门也算是正确决策，但对如何管、管什么、采取什么样的方式管等问题的认识一直在调整变化中，由此导致煤炭管理体制反反复复，一时设立、一时取消，一时为委管局、一时为政府组成单位，一时以条管为主、一时以块管为主，等等。目前，煤炭工业行业管理部门，是全省政府设立的唯一工业行业管理部门，这种单为一个工业行业设立管理部门的体制全国也没有几个。然而，要不要设立行业管理部门、政府如何履行行业管理职能，至今仍有不同声音。再则，煤炭企业项目审批、安全管理、运销管理等体制方面存在的问题也与认识不到位息息相关。比如煤炭运销体制，为了防止利益流失、取得所谓的话语权，就剥脱煤炭生产企业的直接销售权，就是认识不到位的结果。

（四）煤炭资源与煤炭工业的特性以及国家据此实行的政策也是影响煤炭管理体制的重要因素

煤炭资源为不可再生资源，是工业的原料和重要动力源泉，煤炭能源在我国能源消费结构中占70%以上，煤炭工业为上游产业，煤炭能源价格、供求状况的变动，都会对下游产业乃至居民消费产生较大影响，因此，国家对煤炭资源、煤炭能源和煤炭工业始终采取严格管控的政策，市场化改革相对滞后，直到2013年由国家发改委主持召开的指令性计划严重的全国煤炭计划订货会才停办，重点合同煤指标成为计划经济的“最后堡垒”受到社会的广泛诟病，而煤炭运输受铁路计划控制的体制2014年才有所松动，允许煤炭生产企业在铁路开立户头。这种政策背景，势必影响全省煤炭资源以及煤炭管理体制的市场化改革进程。
三、对深化山西省煤炭管理体制改革的几点建议

一是建立符合市场化要求的行业管理体制。借鉴世界上发达国家和主要能源生产国家的做法，根据全省目前经济管理水平和客观条件，建议设立统一的政府管理机构，加强对煤炭行业的统一管理，同时建立煤炭行业协会进行辅助性的工作，形成符合发展市场经济要求的行业管理体制。这个管理体制的内涵是，煤炭行业主管机构通过经济、法律、行政等手段调节市场，市场引导企业；充分发挥煤炭行业协会和各类行业监督机构的中介作用，为煤炭企业创造宽松、和谐的良好外部环境。在这个管理系统中，煤炭行业管理部门主要负责产业的系统管理，具体包括资源优化配置协调、市场准入制度安排与审批、安全生产监管、行业标准的颁布、政策研究实施与检查、信息收集整理与披露、煤炭市场的预测调控等。煤炭行业协会是中介组织，是连接政府与煤炭企业的桥梁。主要在保护煤炭企业合法利益、行业统计、技术服务、市场咨询和开发、行业发展、信息咨询服务等方面发挥作用，为政府制定政策提供依据，为煤炭企业提供优质服务。

二是建立简便高效的项目审批体制机制。按照转变政府管理职能，确立企业投资主体地位的要求，厘清煤炭企业投资行政审批权利边界，减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定，公布审批事项清单，建立分层分级企业投资管理体制。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。其中，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，其他项目无论规模大小，均改为备案制。对于企业使用政府补助、转贷、贴息投资建设的项目，政府只审批资金申请报告。企业投资建设实行核准制、备案制的项目，也应简化手续、简化环节、简化相关文件。扩大晋能、焦煤等大型企业集团的投资决策权。试行园区项目打包审批和产业链条审批。建立健全协同配合的企业投资监管体系，发改、煤炭、资源、环境、安全监管等部门应加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。

三是建立资源配置的市场化体制机制。切实发挥市场配置煤炭资源的决定性作用，坚持政府调控、市场决定、有偿使用，在符合矿产资源规划、矿区总体规划、煤炭生产规划、煤炭工业发展规划和矿业权设置方案的前提下，依法公开、公平、公正进行市场化配置。建立“两权”流转的矿业权交易市场，矿业权一级市场实行完全市场化，取消一级市场中对不同所有制矿业企业差别待遇的政策，给予不同所有制矿业权人平等取得煤炭资源的权利；矿业权二级市场允许矿业权人依法进行流转，包括出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等多种方式；建立和完善矿业权退出机制，对原探矿人因政策原因不能探转采的，鼓励进入矿业权有形市场公开交易，采矿权竞得人无法实施项目建设的，可以在矿业权有形市场交易转让。积极推进市场体系的发育和成熟，大力发展具有独立法人资格的矿业权市场交易平台，培育社会化的矿业权评估、代理、法律咨询等中介机构，探索建立矿业权评估、代理、法律咨询等中介机构，探索建立矿业权证券化市场，培育矿业权资本市场，最终形成比较完善的矿业权市场交易体系。

四是建立健全市场主导的煤炭销售管理体制。紧紧围绕企业市场主体地位、激发市场和社会的活力，形成职责明确、统一协调、务实高效的煤炭销售管理体制和监管机制。全面放开煤炭公路、铁路运销，最大限度地减少政府对微观经济的干预，转变政府职能，简政放权，落实企业市场主体地位，促进企业公平、有序参与市场竞争。全面取消铁路运销煤炭计划管理，由企业直接向铁路部门申请煤炭铁路运输计划和立户开户。规范交易中心运作。取消中国（太原）煤炭交易中心承担的煤炭销售管理职责，划归省煤炭行业管理部门履行，省煤炭行业管理部门可以委托交易中心承办煤炭销售方面的具体工作；支持中国（太原）煤炭交易中心按国家发改委《关于深入推进煤炭交易市场体系建设的指导意见的通知》明确的交易市场的功能定位和基本作用，加强煤炭交易市场建设，开发煤炭交易产品，推进现代化煤炭交易。清理规范涉煤管理票据。按照“精简票据、合并功能、管理有效、服务企业”的原则，对涉煤管理票据进行合法性审查并清理整顿，取消没有法律、法规、规章依据的票据，将所有票据的功能都整合到《煤炭销售票》上，形成“源头控制、途中监控、终端查验、事后追究”的新型煤炭运销票据体系，实现对煤炭运销票据的一体化管理。

五是加强煤炭行业管理体制立法和执法工作。目前山西正处于经济转轨、体制转换、社会转型的关键时期，要用法治思维和法治方式，推动煤炭管理体制改革深化。加快推动煤炭立法。尽快修订出台《山西省煤炭管理条例》《山西省矿产资源管理条例》，研究制定《山西省煤层气开发利用办法》，加快出台《山西省露天开采煤矿办法》，用法律的形式明确规范煤炭行业各管理部门的性质、地位、职责、权利义务以及行为方式。建立健全煤炭综合行政执法体制，将分散在政府各部门的煤炭资源配置、勘查、生产、经营、安全等行政执法职能进行整合，统一行使。完善煤矿安全监管监察机制，加强各监察分局（站）的机构建设，完善事故责任追究制度。

参考文献：

[1] 国务院关于投资体制改革的决定.中华人民共和国国防科学技术工业委员会文告.2014.10.20