我国城市管理综合行政执法现状探析

　摘要：城市管理综合行政执法制度是我国行政机构改革的探索与尝试。此制度从试点到推广已经历了18年时间，虽然已经取得了一些成就，但仍然存在着诸多问题。本文从我国城市管理综合行政执法制度现状着手，分析其形成原因，探求建立更加完善的城市管理综合行政执法制度。

　　关键词：行政处罚 城市管理 行政执法
　　为了规范行政处罚的设定和实施，为了解决行政处罚权的“三乱现象”，即主体资格乱、处罚依据乱、执法程序乱，依照《中华人民共和国行政处罚法》第16条，设置了城市管理综合行政执法制度，这是我国行政处罚领域的一个创造。十八年执法的工作开展，城市管理综合行政执法在解决执法主体多元、执法职权分散、执法推诿、处罚重复叠加、执法机构膨胀、执法效率低下等方面小有成效，同时也在探索管理审批权与监督处罚权适当分离、合理配置政府部门职能等方面取得了一些成绩，基本形成了初步的执法机制。然而，城市管理综合行政执法在行政执法领域仍是新生事物，没有可以直接借鉴的经验，在实施过程中的许多现实问题仍然突出。本文将立足于我国城市管理综合行政执法制度现状，探求完善此制度的措施，以期城市管理综合行政执法制度能够更好地发展。
　　一、城市管理综合行政执法制度内涵
　　城市管理综合行政执法是指在城市管理领域，依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。实践中，综合行政执法机关除了行使行政处罚权之外，通常还会具备相关的行政强制权、行政调查权等。
　　城市管理综合行政执法机关的职能范围主要根据《国务院关于贯彻实施L中华人民共和国行政处罚法>的通知》、《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[2000]63号）、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）等文件的规定，具体包括：市容环境卫生管理方面、城市规划管理方面、市政管理方面、城市绿化管理方面、环境保护管理方面、工商行政管理方面、公安交通管理方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，以及省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。这种综合职能范围由七类确定职能和一个兜底条款构成，也称“七+X”。但在全国各地的具体执法实践中，综合职能范围并不完全相同，确定范围的大小由各省、市人民政府具体规定。
　　二、我国城市管理综合行政执法制度现状
　　我国从1997年率先在北京、南宁等地进行城市管理综合行政执法的试点工作，这是一个综合的、系统的工程，涉及体制、制度、程序、执法人员等多方面的内容。从开始试点到现在，不可避免地遇到一些问题。
　　（一）双重领导机制缺陷
　　我国城市管理综合行政执法机构是市、区双重领导机制。综合执法机构分市、区两级设立，区级机构受市级机构和区政府的双重领导，市级机构作为市政府的组成部门接受市政府统一领导。区城市管理综合行政执法局为区政府工作部门，以区政府管理为主，但业务工作却又由市城管执法局领导。由于这种双重领导机制，使得职能部门权限、职责范围、人事配给等方面存在缺陷。这种现象的出现，是因为各层级执法局面临的双重领导体制，又因各自工作重心不同，执法资源分布不均，导致各级执法局在处理问题时无所适从，工作效率大打折扣，工作积极性受影响。
　　（二）执法人员队伍庞杂
　　依据国务院办公厅[2000]63号文件及《国务院关于贯彻<中华人民共和国行政处罚法>的通知》，城市管理综合行政执法主体只能是行政机关与公务员。但是在实际工作开展中，情况并不像国家明确规定的那样，就如西安全市城管执法系统共编制2173人，实有人数3210人。西安市城管执法局不仅存在超编严重的现象，而且还聘用了一些不占任何编制的临时工作人员，临时聘用执法人员素质普遍不高，执法行为不规范，缺乏有效约束，给执法形象带来很多负面影响。又如《苏州市城市管理相对集中行政处罚权试点工作实施方案》规定：“全市执法人员编制暂定420人，全为事业编制。”这就与国家规定的必须是公务员编制背道而驰。执法人员队伍庞杂、编制混乱等现象在行政执法工作中所产生的负面影响随处可见，暴力执法、野蛮执法街头多见，城管人员业务素质与道德素质不高，工作作风混乱，考核机制不明确，成了民众心理的恶城管形象，这些都直接影响了城市管理综合行政执法的社会公信力。
　　（三）监督和保障体制不完善
　　近年来，暴力抗法、城管打人等激化矛盾的事件时有发生，这是开展城市管理综合行政执法面临的最明显、最实际的问题。从各地城市管理综合行政执法运作情况看，有权对城市管理综合行政执法部门进行监督的主要是本级政府和其自身，监督主体层级高，相对单一，自我约束和外部约束能力弱，且立法机关、人民群众并没有被纳入到监督主体范围，从而导致城市管理行政执法过程中各类违法行为日益增多。保障机制的不完善表现在执法手段不足、执法效果不到位、执法设备落后、信息化不足、专业手段欠缺、执法经费不足等方面，执法机制运行得不到保障，直接导致执法人员的人身安全得不到保障，执法积极性降低。更甚者，在经费不足的情况下，不少地方的执法队伍开始“自费执法”，即以罚款收入弥补执法经费不足，造成了恶劣影响。
　　（四）自由裁量权缺乏基准
　　城管综合行政执法中的自由裁量权是法律赋予行政执法人员的一项行政权力，是指城管执法部门在实施行政处罚时，在法律、法规或者规章规定的处罚种类、处罚幅度范围内，综合考虑违法情节、违法手段、违法后果、改正措施等因素，合理确定处罚种类、处罚幅度或做出不予处罚的权限。在实践中因自由裁量权标准不同产生了严重的执法不公现象，具体表现为相同情况不同对待或者不同情况相同对待，执法随意性很大，滥罚现象屡见不鲜。长此以往，很大程度上影响了执法的严肃性，进一步造成了相对人对执法工作的不信任、不配合，严重降低了城管执法的威信。 　　三、完善我国城市管理综合行政执法制度的对策
　　（一）科学界定领导机制
　　我国城市管理综合行政执法应该设立一个专门的、超脱于各市级、区级部门之上的机构予以支持，专门协调城管执法部门与各相关机构的工作衔接，解决出现的矛盾。例如可以设立“城管综合行政执法管理委员会”，作为全国性统一领导城管执法工作开展的部门，解决各地方没有城管工作对口管理机构的尴尬局面。该部门可以抽调各层级城市管理综合行政执法优秀的执法人员进入管理委员会，对执法工作进行管理和监督，还可以采取轮岗制，高效制约并管理综合执法工作，且城管部门施行垂直领导也比较合适。这种方式使得具体执法部门只用听从一个部门的领导，在工作开展中没有后顾之忧，执法效率将会大为提高。
　　（二）加强执法队伍建设
　　执法人员素质的高低，直接关系到城市管理综合行政执法能否有效地推行和取得预期成效。加强执法队伍建设，必不可少。第一，统一编制，规范管理，严格按照国家规定统一招录公务员，并进行二次针对性考试确定执法人员；第二，领导职务竞聘上岗。城管执法队伍的领导职位，在全体城管执法人员中施行双向选择，选拔政治过硬、工作扎实、业务水平高的人员，最大限度调动基层城管人员的积极；第三，加强执法人员培训工作，全面提高城市管理综合行政执法人员的业务水平；第四，建立健全考核机制。考核内容应当综合全面，考核频率适当，考核成绩定期公布，考核总结全员参与，建立岗位轮岗制；第五，建立责任追究制度。对执法人员违法执法所承担的责任予以明确，对不履行责任的人员进行严格追究。
　　（三）完善城市管理综合行政执法监督与保障机制
　　首先，应当完善行政执法内部制约与监督机制。即要完善行政内部监督的相关立法，从立法高度明确规定行政内部监督的主体、监督权限、监督范围、监督内容及监督程序；要完善政务公开制度、行政执法责任制度、评议考核制度等在内的一系列规章制度；要完善行政复议监督机制，通过对城管集中行政处罚权运行做出明确有依据的合法性适当性审查，达到对集中行政处罚权事后监督的目的。其次，应当完善行政执法外部监督。即要强化各级人民代表大会及其常务委员会的权力监督职能，完善行政执法的司法监督，同时要加强社会舆论监督和人民群众监督；最后，应当完善执法工作保障机制。即要严格规范执法手段、建立执法效果评价体系、提高执法装备水平、弥补行业信息联络、充分保障执法经费不足等方面，使得执法机制运行得到保障，执法人员人身安全得到保障，有效提升执法人员的执法积极性及工作效率，保证文明执法、健康执法、高效执法。
　　（四）统一裁量权标准
　　目前，我国许多城市都已经出台了行政处罚自由裁量权的执行标准，但是裁量标准却不尽相同，笔者认为，我国应当按照地域特点、经济状况等要素，对违法行为、认定事实、适用案由、处罚规定及处罚情节作出相对统一的裁量标准规定，裁量标准有范围，范围幅度对于适用地区也应有明确规定，这样可以杜绝自由裁量标准不统一，并有效管理执法滥罚现象，维护法律的公正公平。
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