构建基于清洁发展的绿色财政监督体系的探讨

摘要：为保证国家清洁发展战略的实施和政策目标的实现，提高财政资金的使用效益，必须转变财政监督的运行机制，构建绿色财政监督体系。本文就如何构建基于清洁发展的绿色财政监督体系展开有针对性的探讨。提出建立由人民代表大会的宏观监督、财政部门的日常监督和审计部门的事后监督组成，并以社会监督为补充、以法律监督为保障的全方位、多层次的绿色监督体系。

　　关键词：绿色财政监督；清洁发展：社会监督
　　中图分类号：F812.2
　　文献标识码：A
　
　　一、财政监督和绿色财政监督的内涵
　　财政监督是财政管理的重要内容，是国家经济监督体系的重要组成部分。具体而言，是指财政机关在财政管理过程中，依法对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等进行的审查、稽核和检查。财政监督的主体是各级政府的财政部门，财政监督的对象是财政资金本身，重点是预防财经违法违纪行为，财政监督的本质体现在实现财政分配职能过程中国家主体对其他相关主体的一种制约功能。财政监督的主要内容：一是对预算内财政收支活动进行全方位全过程的监督，督促各级政府的收入及时足额到位，各项支出合法合理有效，确保中央和地方各级财政收支活动依法运转；二是监督各种预算外收支，使其合法合规；三是对国有资产运营和国有资产收益进行监督，以促进国有资产的保值增值。财政监督的目标是保证财政收入的合法化和财政支出的规范化，从而实现国家财政的宏观调控目标和收入分配政策。
　　而所谓绿色财政监督，是指为实现清洁发展的社会目标，财政部门对涉及环境方面的财政收支所进行的专项性监督。绿色财政监督的内涵包括以下几点：（1）绿色财政监督的目的是保证国家清洁发展战略的实施和财政政策目标的实现。公共财政框架下要求将所有的财政收入都纳入财政监督的范围，同时对于已经确定好的财政支出规模和支出结构，应监督各单位和部门按照预算的编制计划执行，不能出现随意性。以维护预算的严肃性和完整性。（2）绿色财政监督的发展方向是绩效监督，目的是提高财政资金的使用效益。提高财政资金的使用效益的途径可分为两种：一种是财政资金只用于确需财政资金的专门支出领域，做到专款专用；另一种途径是通过运用“成本—效益分析法”或“最低费用分析法”等适当的评价机制，来确定财政资金的使用效益。（3）绿色财政监督是财政管理体系的重要组成部分。从促进我国宏观调控和经济发展的效果来看，财政手段的使用越发频繁。绿色财政监督在财政管理及整个经济监督体系中的重要性日益凸显，成为整顿经济秩序，加强财政管理和实施宏观调控政策的重要手段和机制。
　　二、绿色财政监督的运行机制
　　绿色财政监督是市场经济体制下财政监督工作的进一步深化，其本质属性是为财政职能服务，属于财政管理的重要内容；其最终目的是为了更好地促进经济发展。由于绿色财政监督是对环境财政收支的专项性监督检查，所以绿色财政监督较之以前的普通财政监督，其运行机制发生了改变。实现了由只重视事后监督转变到财政分配全过程的监督、由只重视收入监督转变到收支监督并重、由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督和由以对外监督为主转变到内外监督并重四个明显的转变，使其运行机制更为有效，监督效率更高。
　　（一）由只重视事后监督转变到财政分配全过程的监督
　　事后监督是对已经既成事实的环境财政经济活动进行合法性、合规性的监督，这种“救火式”的财政监督方式具有明显的滞后性和被动性，仅仅是给予违规当事人一定的经济处罚和行政处罚，难以防患于未然和起到有效的事前警示作用，监督的整体性和系统性难以实现。这就要求我们切实落实事前、事中、事后相结合的财政监督方式，将“救火”变为“防火”。通过财政事前监督，保障环境经济事项步入预定轨道；通过财政事中监督，保障环境经济事项在预定轨道中正常运行；通过财政事后监督，对财政事前监督和事中监督施加影响和评价，提出改进和完善的建议。
　　（二）由只重视收入监督转变到收支监督并重
　　通过加强环境收入监督，可以达到增加环境财政收入、防止公共收入流失的目的。但环境公共支出资金使用效率如何、有无挤占挪用情况。更应是绿色财政监督的重要内容，它关系到环境财政职能作用的充分发挥和社会各项事业的正常发展。因此，绿色财政监督工作要尽快实现由重收入、轻支出向收支监督并重转变，从而逐步建立环境预算收入解缴、征管、入库、出库、退库全过程的监督机制。同时建立环境预算支出从申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。
　　（三）由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督
　　突击性的监督检查，难以及时、全面地发现问题，监督的效率有限。在市场经济体制下，财政工作的中心是以加强财政管理为主，因此环境财政的监督工作也要转变监督方式，逐步由突击性监督检查转变到经常性监督检查，也就是要立足财政管理，着眼于财政活动的全过程控制，通过日常监督检查发现环境财政管理过程中存在的问题，并及时提出整改意见，从而不断提高财政管理水平。真正形成环境财政监督与管理并重、日常监督管理与专项监督检查相结合的绿色财政监督工作新秩序。
　　（四）由以对外监督为主转变到内外监督并重
　　过去仅重视环境财政外部监督而忽视内部监督。而实际上环境财政部门内部也出现了一些违法违纪现象。因此，环境财政必须把单纯的对外监督转变到内外并重的监督。开展环境财政内部监督，是一种预防机制和自我约束的内部控制机制。是财政部门内部管理水平的自我检查和评价。为此，要对环境财政部门内部机构的预算资金、专项资金以及财务收支活动进行定期或不定期的监督检查，加强自我约束，规范财政行为。
　　三、绿色财政监督体系的构建原则
　　在我国构建基于清洁发展的绿色财政监督体系是一项系统工程，必须紧密联系公共财政的管理要求。在绿色财政监督体系的构造中，必须充分考虑体系内各个监督主体之间的相互联系，以及财政监督体系与财政管理体制、国民经济监督大系统的关系。即要通盘地考虑国家经济监督体系、公共财政管理系统对绿色财政监督体系的适应性要求，整体策划财政监督的目标和主体构成，各监督主体在财政监督法律下对监督对象的财政监督既要横向协作又要体现纵向分工，实现科学监督的效率性。在我国构建基于清洁发展的绿色财政监督体系，需要遵循以下原则。