关于市场经济下县级财政监督的思考

摘要：随着我国经济体制改革的不断深入和财政体制改革的发展，原有的财政监督体制日渐暴露出其在市场经济条件下的弊端，建立新的财政监督体制，规范会计秩序，加强经济管理和财政监督，重新认识财政监督，探索市场经济下公共财政监督的特点，针对我国国情形成与市场经济相适应的公共财政监督制度，就成为亟需解决的重大问题。本文就当前县（区）级财政监督面临的问题和如何加强县（区）级财政监督作了分析与探讨。

　　关键词：市场经济；财政监督；改革创新
　　
　　所谓财政监督，就是依据法律、法规、制度，对政府整个收支活动过程的每一个环节和项目进行监督，其实质是对政府权力的约束和规范，使政府只能在法律规章制度允许范围内开展财政活动。
　　在传统的计划经济体制下，财政监督主要以行政监督为主，通过行政法规的制定和检查，监督行政事业单位和国有企业财政资金的运行和财务活动的进行以及财政政策、会计制度的执行。社会主义市场经济体制的建立，使财政监督具有了新的内容，它既要体现以国家为主体财政分配关系的监督要求，也要反映以价值规律和市场竞争为特点、多种分配形式并存的监督要求。目前，我国正处于社会主义市场经济体制建立的初期，这个时期规范经济秩序的法律法规还不健全、不完善，行为规范、运行有序的市场经济机制还没有真正建立起来。一方面，财政监督职能的发挥受外部经济和执法环境的制约，对地方、部门、单位利益的盲目扩张缺乏有效的监督约束机制；另一方面，现行财政监督的法制建设、工作方式和工作手段还不能很好的适应市场经济条件下服务财政管理的需要，财政监督的权威性、及时性、有效性还未能充分发挥。
　　一、目前县（区）级财政监督工作面临的问题主要有以下几个方面
　　（一）财政监督立法滞后，财政监督的方式方法不能完全适应市场经济下做好财政工作的需要
　　建国以来，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。
　　近年来，财政监督主要是针对经济领域的某些突出问题采取专项治理的方式进行，如财税物价大检查、清理“小金库”、清查预算外资金等。在具体操作中，主要是采取事后监督的形式，事前审核、事中监控相对弱化。财政监督的手段也主要采用检查的方法，财政监督工作注重预算的编制下达，疏于预算执行情况的监督；注重财政资金使用的合法性监督，疏于合理性分析和动态管理，造成资金使用效率不高，不能采取有效措施防患于未然。楚州区在推行国库集中收付制度为主要内容的财政改革之前，物价、财政、审计、监察等部门几乎年年进行大检查、清理小金库、预算外资金检查等，虽然有一定的效果，但未能从根本上遏制违规违纪，屡有贪污腐败现象发生，就是缺乏事中监督的必然结果。
　　（二）对财政监督的认识滞后
　　随着我国经济体制市场化进程的不断深入，财政职能也发生了较大变化，为适应市场经济和公共财政的要求，财政监督职能日趋重要，它存在并渗透于资源配置、收入分配、调控经济三大职能当中，它与其他的财政职能是并行和互相促进的。
　　但是在人们的传统观念中，特别是由于多年的计划经济，往往使人们认为财政监督只是对违反财政规章制度的人和行为进行的处罚，是一种事后惩戒性监督。由于没有充分认识到财政监督与财政管理之间密不可分的内在联系，片面地把财政监督与财政管理割裂开来，造成财政监督与财政管理相脱节。由于重分配轻监督、重收入监督轻支出监督、重外部监督轻内部监督，忽视在财政管理过程中开展财政监督，造成了经济分配秩序混乱、浪费腐败在一定范围内还存在、财政资金的使用效率总体不高等问题。从2003年8月开始，淮安市财政局为适应建立市场经济条件下公共财政体制的需要，先后在清河区、淮阴区、楚州区推行以财政国库集中收付制度为主要内容的改革，建立以国库单一账户为体系的财政国库管理制度，进一步加强了财政收支管理，强化了财政资金使用监督，切实提高了财政资金使用效益。在财政改革之前，许多单位的支出缺乏有效的财政监督，会计基础工作差，核算不规范，支出的手续不规范，支出顺序不规范，支出随意性大，造成各单位之间分配不均，财政资金浪费严重。在推行国库集中收付改革过程中，由于这项改革触及到部分单位和个人利益，特别是有预算外收入的单位存在抵触情绪；同时由于改革实行管执分离，设置了支付中心，增强了事中审核过程，特别是单位负责人的权力受到有效监督，其单位和个人的利益受到了一定影响，因此，这项财政改革刚开始遇到重重阻力，这些都是认识滞后的强烈反映。
　　（三）财政监督绩效的考核指标弊端严重
　　长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。
　　二、强化财政监督的主要措施 　　针对以上问题，应着重从以下几个方面开展财政监督工作。
　　（一）加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制
　　完善财政监督制度是一项长期艰巨的任务。要做到有法可依、执法必严、违法必究，就必须在加强立法的同时强化执行护法工作。完善财政监督制度势在必行，因此要尽快出台《财政监督法》， 对财政监督的范围、职责、权限、程序等方面进行规定，充分发挥财政监督职能，使财政监督有法可依。
　　1.制定适应我国国情的财政监督法规。我们应当考虑以下几个问题：制定的财政监督法律制度要保证财政方针，政策的贯彻与实施；作为立法机关应充分发挥立法职能和作用，对财政监督立法应给予足够的认识和重视，将其作为整个经济监督法的重要组成部分；它不仅要吸收外国的立法经验和成果，更要立足于本国实际，既要体现我国的特色，也要充分考虑地方财政监督的需要。
　　2.合理规定财政监督的手段和程序。强化财政监督的力度，加大对违法事件的惩治力度，是完善财政监督法的当务之急，否则，监督职能的作用发挥不出来或者根本不利于财政开展监督工作，关键是要把握好限度，这就要求我们在立法上相应地提高对违法行为的惩治标准，从而真正发挥财政监督的功能，以期达到威慑的效果。另外，我们还应当本着严谨，简明，适用的原则，对实施监督的每个环节做出明确的规定，以便于指导财政监督工作。使得实质正义能够和程序正义相结合。
　　3.细化条款，明确操作规则。为了便于操作，避免过于宽泛的解释空间的出现，条款应当细化，以明确的操作规则来规范执法主体的行为并提供能够相应的标准。比如，《预算法》应当对截留、占用、挪用财政款项的行为规定相应的行政、经济、刑事责任的追究条款。
　　4.立足全局，协调中央和地方的利益。就国家整体立法而言，国家立法须从全局出发，实行统一立法原则，禁止各搞一套，以保证全国统一立法体系的完整性，避免法律或法规相互之间的矛盾和碰撞。同时，又不能过度压制地方财政监督的职能，使得地方财政的有效运行受到影响。在国家统一的法律法规下，允许地方制定适合本地情况的规定。总之，要立足全局，协调中央和地方的利益。
　　（二）创新财政监督方式，推行财政国库管理制度改革
　　从目前的财政监督的状况看，财政监督主要采取集中性、突击性的专项检查方式，存在重检查、轻日常监督的倾向。这种单一的事后检查型的监督方式，工作带有较大偶然性，极易造成遗漏，不符合财政管理的根本要求，应当采取事前审核、事中监控、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专门监督并存的新格局。因此在县（区）推行财政国库管理制度改革，已势在必行。
　　建立国库集中收付制度是造应建立社会主义市场经济条件下公共财政框架的重要内容，是促进财政财务管理科学化的有效手段，是提高财政资金运行效益、降低财政筹资成本的可靠保证，是加强财政监督、从源头上防范腐败的治本措施，是实施有效的宏观调控的坚实基础。在县（区）推行国库集中收付制度，有利于增强政府的资金调控能力、促进依法理财水平和财政资金使用效益的提高、促进勤政廉政建设和会计工作的规范化。这项改革的具体做法是：
　　1.建立国库单一账户体系。建立国库单一账户体系后，财政一般预算、基金预算资金和财政专户的管理的预算外资金等，均应通过国库单一账户体系统一存储和实行财政集中支付。
　　2.建立规范的收入收缴程序。收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。集中汇缴是由征收机关（有关法定单位）按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
　　3.建立规范的支出支付程序。财政支付控制与监督的依据为预算单位根据年度部门预算编报并经财政部门批准的月度用款计划。月度用款计划分为直接支付额度和授权支付额度部分。财政性资金的支付实行财政集中付方式，按照不同的支付主体，对不同类型的支出，可具体实行财政直接支付和财政授权支付。财政直接支付是指由财政部门开具支付令，通过财政零余额账户，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。财政授权支付是指预算单位根据财政部门授权和批准的资金使用额度，通过单位零余额账户将财政性资金支付到收款人账户。
　　4.建立规范的配套改革措施。财政国库改革方案的实施，是对财政性资金的账户设置和收支缴拨方式的根本性变革，涉及面广，政策性强，情况复杂，需要采取必要的配套改革措施，在部门预算的编制、信息管理系统的建立、资金支付的管理办法等方面都要作出进一步的规定，以确保财政国库管理制度改革的顺利实施。
　　2005年楚州区会计核算中心已成功向国库集中收付转轨，几年来，坚持做到“无预算不列支，有预算不超支”，杜绝不合理不合法的支出达600多笔，拒付800多万元，节约财政支出2870万元；另外还配合财税部门做好财税务监督工作，维护了发票和财政票据的严肃性，减少税款流失200万元；2005年积极配合纪检监察部门，抓好清理回收区党政机关事业单位工作人员拖欠公款工作，对全区129个行政事业单位进行了专项清理，共清理回收职工欠款160多万元。在防“非典”、抗洪救灾、城市改造、企业改制工作中，做好各项突击性工作，做好后勤保障工作，得到社会各界的一致好评。这也正说明创新财政监督方式的必要性和紧迫性。
　　（三）改变财政监督内容，构建公共财政基本框架
　　随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对单位财务收支管得过死的状况应该改变，今后财政监督工作应主要强化对预算执行情况、财政收入的征管情况、政府采购、转移支付以及财税政策的执行情况和财政运行状态进行反映和监控。
　　1.对财政收入的解缴、征管、入库、退付实行全过程、全方位的监督。按照《预算法》的要求，财政机关要对本级征收机关征收情况、本级国库收纳、划分、留解、退付情况进行监督，以确保收入完整，并根据实际情况延伸到有关企事业单位和下级财政机关，实现对财政收入全方位监控。杜绝和制止税务机关少收、免收、及擅自挪用、占用、截留税款的现象和行为，严肃税法，遏制越权减免税收、大量欠税、骗取出口退税等行为，以建立稳定的收入增长机制，同时还要延伸到对纳税大户、国有大中型企业的监督，对企业单位的财务管理、纳税状况进行重点检查；另外行政事业单位的预算外资金作为财政性资金的重要组成部分，也必须纳入财政的统一管理，财政监督部门要同其他职能部门密切配合，加大对各项罚没收入和行政事业性收费等非税收入的检查力度，促进“收支两条线”政策的贯彻执行，尤其要对各种社会保障资金、政府性基金、专项收入的监督，引导资金合理的流动，确保专款专用。
　　2.不断探索财政支出监督新途径，促进公共财政基本框架的建立。对财政支出进行监督的重点是建立对预算支出的申报、拨付和使用的事前、事中、事后监督的全过程监管机制，并针对突出问题重点开展检查，一是加强对预算执行情况的监督，促使财政各职能部门强化预算约束，保证资金及时足额到位；二是监督预算单位合法有效使用资金，对那些虚报和挪用财政资金的违纪问题，予以有效防范和严肃查处，最大限度的发挥财政资金使用效益；三是对政府采购的执行情况进行监督，不断规范政府采购行为，从而达到节约国家财政资金，防止腐败的目的；四是对财政拨款重大项目建立跟踪问效制度，形成财政监督机构和职能部门的双重监督机制，逐步建立起保障重点、分配规范、预算约束有力、监督严格的适应市场经济要求的财政支出格局。
　　参考文献：
　　[1]财政部会计司，监察部办公厅.改革与创新——会计委派制实践.中国财政经济出版社，2000-11.
　　[2]财政部会计司.财政部门实施会计监督工作手册.经济科学出版社，2001-7.
　　[3]肖捷.财政国库工作的主要任务和研究方向.中国财政，2005-9.
　　[4]张益明，张允常.政府审计计划管理初探.财政与会计导刊，2005-10.
　　[5]楚州区会计核算中心工作总结.
　　[6]淮安市财政局.关于推进县（区）财政国库管理制度改革的实施意见，2005-3.
　　[7]淮阴区财政局.稳定推定国库集中支付改革的几点做法，2005-3.
　　[8]清河区财政局.财政国库集中支付制度改革做法和体会，2005-3.