民主文化下的财政监督：从参与到治理

　[关键词]民主文化；财政监督；参与式治理

　　[摘要]从协商式民主文化出发考虑财政监督的意义，会发现财政监督体系是否完整与财政活动多元参与者密切相关，财政监督不是独立于管理的过程，而是基于受托财政责任关系的要求而进行的控制活动。构建民主文化下完整的财政监督体系的重点是在参与式治理的基础上有序地推动监督财政。预算监督作为控制政府施政最为有效的工具，与民主成长患息相关。
　　
　　现代社会认为，民主文化是一种政治文化，民主制的国家是现代社会的常态，制度建设是民主的核心内容，但民主制度的实践需要一定的文化背景。因此民主可以理解为一种深层的文化、价值观和行为规范。
　　民主文化一方面具有文化的渗透性，另一方面又与民主政治紧密相连。有的学者认为，民主文化建立在就民主的政治生活的过程和范围达成一种社会共识、公民的意愿构成政府的权威的基础上，政治权力通过大众的普选而非使用威吓或强力来交接。大多数学者认为，民主文化是人们关于民主及民主政治的主观意向和态度，从事包括民主选举、民主决策、民主监督、民主管理等的民主活动。
　　在当前文化大繁荣大发展的社会背景下，如何实践民主文化是一个重大的课题。民主社会的财政是“取之于民，用之于民”的公共资源，如果将民主文化作为财政监督背后所支撑的理念或规则，则高效、透明的公共财政离不开有效的公共财政监督体系，而有效的监督体系需要有一系列良好的制度环境条件。从民主文化出发考虑财政监督的意义，会发现现行的财政监督体系是否完整与财政活动多元参与者密切相关，所以，本文将致力于探讨“如何使当权者合理使用权力”问题，重点讨论民主文化环境下财政监督体系建设的重点，力图实现两个目标：一是加深对制度（财政监督）在发展中所起的作用的理解，二是探讨财政监督促进政府治理改进的途径。
　　一、制度经济学视野下的民主文化
　　近年来，在基层民主的饯行中，监督地方政府花钱的试验，越来越受到重视。浙江省温岭市2005年开始在新河及泽国两镇进行了公众参与预算的试验；江苏省无锡市和黑龙江省哈尔滨市分别在2006年和2008年推出了街道层面的试验，通过对话、讨论和争辩等方式参与公共政策的制定；2008年河南省焦作市开始公开市级预算，以求让公众了解钱从哪来，用到何处，而且焦作市的预算内容较为细致化，在部门预算支出明细表上，列出了各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细。在这类试验中，地方官员起了主要的推动作用。比如，温岭市人大主任张学明积极倡导参与式预算试验。在他的倡导下，温岭2009年有六个镇进行了试验，2010年有十个镇进行了试验，在2011年把上一年度的预算执行情况也纳入了民主恳谈的范围。可是参与式预算，不应单单依靠开明的地方官员来推进，“最有效的动力还是公民的抗争、压力和民间组织的促动，公民应该是参与式预算的真正推动者、主人公”。因为，协商民主关注的是政策过程的利益整合，鼓励受到决策影响的利益相关主体积极参与，如果我们将上述试验看做一种监督政府花钱、完善地方治理的创新，那么这样的民主实践的持续性，需要依靠制度安排来保障。
　　制度和经济社会发展密切相关，制度是促进与保障物质资本、人力资本积累和技术进步的激励约束机制，在某种意义上，这些制度安排被称为“社会资本”。以制度形式存在的社会资本，在经济发展过程中可能比物质资本或人力资本更重要。以“制度”为研究核心的制度经济学，将政治现象和制度演化纳入经济学的分析，拓宽了经济学的研究范围，为经济发展中的许多现象提供了有力的观察窗口。在制度经济学的研究视角下，会让我们对民主文化有更深刻的认识。
　　制度经济学提出了一个选择理论框架，即每个人都是在限制条件下或约束条件下使其收益最大化的。在不同的制度下，人的行为选择不同，某一领域发生行为的变化，一定是特定的制度安排的结果。比如，稳固的民主制可以提供安全的产权和履约制度，而独裁制度则不具备这个特征，因为它不可避免地面临政权交接问题。为什么实践中按预期制定了政策，但所希望的结果却没有如期实现，这与产权、契约执行等经济制度和公民社会与政府机构之间的相互关系有关。
　　在制度经济学的分析范式中，制度被定义为“博弈的规则”，在社会交往中人为设计的一些约束条件，能否以一个好的制度的模板在不同国家推行？我们认为由于转型国家和发展中国家与发达国家的制度实施环境存在较大的差异，因此制度是无法简单拷贝的，而必须是通过众多参与者的决策模式与内容的逐步演变而来的，而这些决定反映了参与者内在的思考模式和行为方式。虽然存在着制度演化论和构建论的争论，即有人认为制度是构建的，有人认为制度是演化的。然而，无论是构建还是演化的过程，公民社会参与其中作为第一驱动力，是必不可少的。制度是民主的形式体现和运行载体，民主政治的运行既需要制度为载体，又需要文化作支撑。因此，制度经济学视野下的民主文化强调的是协商式的民主文化，弥补了传统的代议制民主下选举文化的缺陷，注重平等、参与、对话、协商、共识等政治实践属性。
　　政府的管理能力是经济发展中一个比较容易被经济学家所忽视的问题，如果将经济政策和制度建设看做发展中问题的核心，我们的注意力就自然会转移到政客、政党、公民以及利益集团的行为上来。由于政策及其结果不仅会影响公民的选票，还有可能会导致有组织的利益集团的出现和强化，所以需要对经济和政治之间的联系进行研究。詹姆斯・布坎南（James M Buchanan）在其《民主过程中的公共财政》一书中提出，财政学作为一门学问，作为一门科学，处于严格意义的经济学和政治学的分界线上，是政治的经济学。在财政学领域内对问题的讨论不应忽视对民主文化的思考。
　　二、民主文化下的财政监督
　　在财政管理中存在“激励不足”，因而强化约束――财政监督显得尤为重要。其原因在于政府组织与企业组织的结构安排差异，公务员实行的是工薪制，没有股权、期权等高额年终奖等激励，进而决定了政府组织系统内解决代理人问题，主要是依靠建立监督制度，而不是依靠激励机制。因此，在难以杜绝解决政府系统代理人的“道德风险”问题，且公务员工资对于权力的激励作用又有限的情况下，只有加强监督，实施严密和完善的内、外部监督机制，从而最大限度地缓解委托人与代理人之间的信息不对称，以充分实现公共财政的效益最优化。 　　国外对财政监督理论的研究主要有两大学派，即阿利克斯学派和瓦格纳学派。国内对财政监督的认识则是“百家争鸣”。其中具代表性的观点有：将财政监督分为社会公众对政府财政行为的监督、人大对政府财政行为的监督、政府财政部门对预算单位的财政监督以及政府财政部门的自我监督、政府财税部门对纳税人的财税行为的监督四个层次，并分析了不同层次的财政监督的目标。财政监督的目标之一就是要监督公共财政是否用于和在多大程度上用于社会公共领域。公共财政监督的最终目的是要调整和优化财政支出结构，维护财政预算的完整性和严肃性，促进经济社会的发展。
　　在我们看来，财政监督是为实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的制度安排。财政监督的核心是对政府财力的约束与规范，是对政府收支活动的约束、规范、督察与促进，它确保政府收支活动具有真实性、合规性和效率性，阻止财政活动中的低效浪费、贪污腐败等现象。制度经济学家哈耶克（Hayek）认为，不管是任何人，只要他享有过量的自由裁量权，都必将导致人治而非法治。正如孟德斯鸠所说，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。
　　狭义的财政监督是财政部门对财政资金的运行及其实施效果的一种监督。虽然每一个政府部门都有相应的职能，但政府部门都是作为一个整体提供公共服务的，统揽政府的收支事实上是财政部门最基本最重要的功能，因此行政层面上财政管理和监督权的统一很重要，资金的调配权和对资金使用的监督权都属于财政部门。
　　而广义的财政监督强调公民社会对财政资金的运行及其实施效果的一种监督。不仅包括人们普遍认同的政府作为受托人对自己代民理财行为的自我控制和评价，以及政府对纳税人服从财政管理的情况进行的控制和评价，而且包括纳税人对政府财政责任履行情况进行的控制和评价。简而言之，广义的财政监督包括了“财政监督”和“监督财政”。“监督财政”的实质则是财政的民主化，即纳税人行使其对财政活动的知情权、参与权和监督权。
　　财政民主的价值取向为财政监督的发展提出了新的要求，即当代民主文化下的财政监督突破了传统监督工作中只注意制约而不讲协调的旧理念，明确提出在权力监督机制安排上，既要相互制约又要相互协调，这样就有效地把监督的效率与管理的效率有机地统一起来。也就是说，民主监督下的财政，要远比无人监督或征税者的自我监督来得更有效率且更具公平性，通过社会的广泛参与从而获得更好的公共服务，以取得更大的社会效益，赢得社会更大的政治认同。
　　所以，在这样一种监督的范式下参与人更多的是以一种协作的方式，有意识或无意识地去重新评价和修正行动及行动规则，最终在实践中通过无数次的试错过程而逐渐产生一个新的均衡――新制度安排。因此，与监督有关的制度创新和机制完善，具有更长久和更大范围的影响作用。当前，社会对提升财政透明度的要求，就是对完善新型财政监督的实施环境的诉求，即要在财政民主的视野下进行财政监督，提升财政监督的效力，政府应建立公开透明的财政信息披露制度，把政府监督和社会监督有效结合起来，从而提高财政监督的力度，完善财政资金使用效率。
　　三、参与权、监督权与财政透明
　　从狭义来看，专职监督权可以、也必须介入公共行政管理权力相互制约之中，而从广义来看，提升公众参与意识，扩大公共财政监督主体范围，发挥舆论监督有着至关重要的作用。如，许多国家和地区所实行的公民参与就是一种行之有效的制度安排。基于这样的观察可以看出，在民主体制下，非政府组织可以加强政治领导人和主要的利益集团之间的沟通，使得制度调整变得更容易。因此需要以更广泛和富有活力的舆论取代特殊利益集团内的民主制度，即决策制定与执行的多元参与机制。
　　但是参与权的行使也是有成本的，对如何控制“多数同意”的成本，并防止多数人对少数人权益的侵占将是十分困难的事情。达成多数同意的成本至少包括达成多数同意的组织成本，不同参与者之间的利益摩擦成本，以及因达不成妥协而推延公共产品供给的机会成本，这些成本可能都与参与者参与财政民主化进程的意愿与能力直接相关。因此，参与权会在一定程度上影响监督权的行使。
　　参与决策过程所形成的社会资本，是任何市场交换模型都不可能分析到的相互关系。人们之间的信赖和互惠模式是一种形式的社会资本，人们之间可以做出一些可信的承诺，如通过大家的共同努力可以使生活变得更好。为什么有些国家实现了繁荣，而另外一些国家则没有，关键的问题在于：在一个环境中，契约能否得到可靠的执行，能否降低各种有利交易中发生的成本？对于契约的遵守不仅仅依靠清晰的法律和执行契约的法院，多数交易是在没有外部执行机构的干预下得以实施的。公民参与公共事务过程，关键是要克服“搭便车”与“信息不完备”，理性的行为人将趋向于“搭便车”，不完备的信息条件从客观上制约了公民参与的实际能力。所以，社会资本也可以表现为监督的正式与非正式制度，我们需要作进一步的投入，附加监督与激励机制来消弭“搭便车”的侥幸心理和信息不完备的情况，来监督人们的行为，形成公民社会积极参与监督，被监督者愿意接受监督的环境。这就是为什么张五常教授观察到，当年三峡上的纤夫会雇用一个监工来抽打他们自己这一看似不合常理的情况。
　　实施公共财政民主决策和监督的前提条件是公众知晓财政信息，因政府与公众的信息是非对称的，政府是公共信息的创造者、拥有者和控制者，社会公众处于信息方面的相对弱势，因而为了落实公众的知情权、参与权和监督权，为了履行好自身的受托责任，政府需要认真担当公开披露政府财政信息的义务。反映政府财政活动的公开信息，不仅对外部信息使用者的决策具有价值，而且对于政府合理配置财政资源，自身科学决策都具有不可或缺的作用。政府应向公众提供全面的政府财政信息，从根本上讲，只有公开、透明、知情才能监督。财政透明度的提高，有利于提高公众的知情权和对政府的监督，进而促使政府更好地履行对公众的受托责任。根据透明度的一些要求，政府提供的财政信息至少应包括预算信息、资产和负债信息以及各级政府的财务状况等。财政透明度的提高有助于外部监督力量（公众和立法机构等）有效地监督和评价政府，减少腐败行为。现实中的不少问题都是预算不透明的表现：如财政转移支付，专项转移支付资金的不透明所导致的“权力寻租”、“跑部钱进”等问题的出现。所以，财政透明是参与权与监督权行使的重要制度安排。 　　财政透明度要求以财务数据的形式反映政府的理财情况和受托责任的履行情况（结果和质量）。财务报告是政府财政信息的主要载体，以满足使用者需求为目标，政府财务报告的潜在使用者包括政府活动所涉及的所有利益相关者，既包括收支政策执行者，也包括外部监督者。我国目前实行的是预算会计，政府财政报告无力承担财政透明度所赋予的重任，其根本原因之一就是预算报告目标与财政透明度精神之间的明显差距。另一方面，财政监督者主要应包括：立法机构、审计机关、纳税人、债权人以及一些非政府组织等。从价值取向看，我国目前的政府财务报告目标在很大程度上忽视了监督者，特别是社会公众对政府财务信息的需求。而且目前我国的预算权不是统一的，而是分散的，财政公共投资计划，这些资金的调配权并不仅仅在财政，而是被其他职能部门所分割，在这样一种背景条件下，我们所看到的财政管理，可以说是支离破碎的。这些显然不适应民主文化下财政监督所倡导的公众价值取向。
　　四、财政监督管理体系的治理
　　参与到财政决策制定过程与财政决策执行过程的财政监督，本质上是一种管理活动，内在于财政管理之中。我们认为财政监督不是独立于管理的过程，而是基于受托财政责任关系的要求而进行的控制活动。财政监督作为财政管理的有机组成部分，是确保财政政策目标实现的重要保障。构建民主文化下完整的财政监督体系的重点是在参与式治理的基础上有序地推动监督财政。
　　首先，在财政的民主监督过程中，公共预算是主要的内容。预算监督作为控制政府施政最为有效的工具，其作用无疑是相当重要的。著名预算专家希克（Schick）认为，公共预算有三种主要功能，进而有三种预算取向：控制取向、管理取向和计划取向，其中，控制取向的预算，主要致力于迫使支出机构削减支出和限制它们在内部重新配置资源的能力；管理取向的预算主要致力于促使支出机构改进管理；计划取向的预算主要致力于帮助机构预测和建立多年的项目计划。因此，在财政已经成为现代政府的生命线并且预算管理相对成熟的时代，立法机关只要控制公共预算的资金来源和流向就能够掌握其行动。
　　1.预算监督与民主成长息息相关。一部预算发展史也是一部伴随着民主成长的历史。现代预算制度最早出现在英国，其预算制度与议会相伴而生，是议会职权的中心，是在代议制机构监督国王财政权的过程中产生的。西方国家预算的产生过程是自下而上的内生型，这个过程是伴随着立法机关监督职能的不断强化和民主化进程。在历史上，民主政治确立的议会民主主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和发展。
　　2.预算监督的民主功能。公共预算的核心价值就不仅仅是效率和效益，而且是民主价值，民主制度的核心目的有两个，第一是监督问责，第二是把不同公民的利益偏好汇总起来。建立透明、参与和负有责任的公共预算本身是财政民主化的过程。这就是说公共财政资源是不是做到了权为民所用、利为民所谋，而这样一个过程中预算成为政府民主治理的重要手段。
　　3.预算监督是否能有效运行关键在于程序民主。民主要由程序来保证，即要使民主具有实质性，就应使决策内容和参与主体的确定、决策结果的执行与监督程序化。监督机制的形成就是各种法律制度和程序综合运作下的结果，只有程序化才能使监督持久和切实有效。比如，在地方治理中兴起的参与式预算，使直接民主与代议民主能够有效结合，是公民直接参与决策的一种治理形式，有助于强化政府对公民的纵向受托责任，将地方民众有效地带入发展进程并推动中国的基层民主化进程。我国预算民主的制度成长逻辑是渐进的改革和有序的参与，因此要建立健全预算编制、执行和监督相互协调、相互制衡的新机制。
　　其次，财政信息的完整性是预算监督作用的关键。从落实政府问责的治理目标来说，“财政问责”（financial accountability）是必要的条件，从问责的需要来看，所有与政府活动相关的信息和解释都是有用的。但是，最重要的关于活动的信息及解释应该是关于政府收支方面的信息。而我国当前的预算管理制度是分裂的，存在制度外收支和制度内收支。制度内收支由预算内收支和预算外收支两部分构成，二者都是有法可依或有规可依、有据可循的，合并称为制度内政府收支。制度外收支的非规范特征明显，制度外收支定义为：各级政府及其附属部门和单位，凭借其行政权力、直接或间接掌握的，游离于财政预算管理范畴之外的非规范性政府资金。制度外收支很多情况下出自政府和部门的权宜性和应急性安排，甚至是政府部门寻租努力的“成果”，比较有代表性的如国有资产处置收支、地方政府债务收支等。因此，要进行全口径预算管理，把所有的政府收支都纳入预算中，因为如果预算不具有统一完整性，更没有覆盖所有以政府为主体的收支活动，必然会影响预算监督作用的发挥。如果进一步地去讨论，还可以发现，全口径的预算管理实际上是包括立法层面的总量控制和预算权的统一这两层含义，只有在行政层面上能够实现财政统揽所有的政府收支，才可能实现在立法层面上对所有收支的总量控制，那么狭义的财政监督权的内在统一性，恰恰就构成了实现行政层面全口径的一个重要手段和重要的推动力。
　　再次，从合规性的监督到绩效监督，保证预算监督的可持续性，尽可能减少预算管理过程中的随意性。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评估机构，制定统一的绩效评估标准。而在我国由于还没有形成标准的财政绩效考核制度，财政绩效评估基本还处于自发、半自发状态。简单的“结果监督”可能导致有关部门和人员在资金分配和使用上的自由裁量权过大。因此，需要由简单的“结果监督”向“过程监督”转化，实行监督主体多元化，监督责任明确化，监督关口全程化。根据项目的不同特点，具体问题具体分析，积极尝试多种可行的监督方法，使财政资金的效益在资金流程的各个节点都得到监督和控制，目标是要在财政预算过程中，建立基于决策权、执行权和监督权制约的财政预算专业化制衡机制。
　　根据国内外的实践，绩效监督的方法通常包括成本效益分析法、最低成本法、目标预定与实施效果比较法、因素分析法、历史动态比较法、专家评议与问卷调查法等等。通过积极推动和建立以预算为源头，以预算执行为重点，以监督为依托，以决算和绩效评估为反馈回路的闭环财政管理体系，建立项目绩效管理系统PPMS（Project Per―formance Management System），将绩效监督与预算管理紧密结合起来，重视绩效审计，构建起由人大、审计、社会舆论、公民参与监督的多层次外部监督模式，实现事前预警、事中监督、事后评价、跟踪反馈的全方位监督。 　　最后，从技术层面上，提升预算监督的效力。预算监督的提升与政府会计与报告体系的技术支持密不可分。一方面，面向公众的预算文件、决算账户以及其他财政报告应包括中央政府所有预算和预算外活动，还应提供中央政府的汇总财政状况，并应提供所有预算外资金的明细报表。描述中央政府或有负债、税收支出以及准财政活动的性质及其财政影响的报表也应该是预算文件的一部分。这类报表应说明每项支出的公共政策目的、期限及目标受益人。另一方面，年度预算的编制和介绍应在一个综合、一致的数量性宏观经济框架中进行，而且还应提供编制预算所使用的主要假设。预算数据应在总额基础上加以层层细化，区分收入、支出和融资，并对支出进行经济、职能和行政分类。
　　不同的财政制度通常与不同的国家治理制度相联系，并意味着不同的国家治理水平。“毫不夸张地说，一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”。因为，“如果你不能预算，你如何治理？”。现代国家一般都采用现代预算制度来组织和管理财政收支。这样的国家称为“预算国家”，但有预算的国家不一定就是预算国家，预算监督是预算国家的一个基本特征。而预算监督的过程是赋予公民监督公共支出的机会，参与进入预算决策过程，本身是公民参与治理的实例，是一种“自下而上”的责任机制。我们已有的财政监督是“自上而下”的责任机制，是政府治理中“对上负责”而不“对下负责”的责任机制。在民主文化价值的指引下，我们会看到，增强公共政策的合法性、监督公共权力的膨胀、实现公共资源的公正分配的新治理形式正在形成。
　　在民主文化下广义财政监督的公民社会参与是治理的改善，因为其实质是一种授权，其基本原理在于增强政府对于公民社会需求的回应，从而促使政府更为有效和负责任。让更多的公民参与到以前封闭的政府预算的决策过程之中，从而逐步形成―个制度化的参与过程，实现公民参与的民主治理。
　　罗伯特・达尔将民主解释成为基于政治平等逻辑之上的公民参与过程，进而将“有效的参与”规定为民主的第一项标准。公民参与不应该只是一个象征民主的符号，而应该是受到制度保护的有效机制。参与的形式是多样的，但重要的是保证公民的平等参与权，参与者对结果承担责任，构成协商民主在预算过程中的实践，通过吸纳民意，得到公众的认同。因而民主文化下，预算监督的民主实践是一个从公民参与到政府善治的过程。