新时期做好财政预算执行审计的思考

　财政预算执行审计，是审计署和地方各级审计机关分别在国务院总理和本级政府首长的领导下，对本级财政预算执行情况实施的审计。这项工作自1995年审计法颁布实施以来，已在各级审计机关试点、运行了12年，积累了很多操作的经验，也为规范财政预算管理做出了大量工作，发挥了积极的促进作用。但距财政预算执行审计“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改革，制约权力，提高效益”的目标尚有一定差距。特别是在省以下地方各级审计机关，就连摸清家底、揭露问题、规范管理这些最基本的目标也很难实现，不少地方审计机关的财政预算执行审计流于形式的现象是存在的。要使预算执行审计真正成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序，成为国家审计的主体工作，并达到预定目标，我们就必须认真研究现阶段财政预算执行审计中存在的问题，结合财税体制改革，以科学的发展观为指导，对财政预算执行审计进行合理的职能定位，在今后的审计实践中不断探索和改进。

　　
　　一、现阶段地方财政预算执行审计监督存在“没有完全到位”的问题
　　
　　(一)财政预算执行审计的指导思想没有完全到位
　　目前的财政预算执行审计，基本上还是对预算执行结果的事后监督，没有真正做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程的全面审计监督。总体上还没有跳出原来财政财务收支审计的框框，预算执行审计的指导思想、目标定位、职能作用和力度还远远没有到位，没有真正确立起核实收支，摸清家底，促进财政管理公开、透明、规范、科学的思想理念；没有真正确立起统筹规划，分步实施，突出重点的思想理念；没有确立运用审计监督，规范财政管理，推动财政体制改革，促进防范和控制财政风险，为政府的宏观决策服务的思想理念。财政预算执行审计缺乏整体性、宏观性和前瞻性。
　　
　　(二)严格审计执法没有完全到位
　　依法审计，严肃审计执法，做到有法必依，执法必严，违法必究，是审计工作的本质要求。但在实际工作中，地方审计机关很难做到依法审计和处理，执法力度没有完全到位。因为财政预算执行审计工作直接受政府领导和控制，这就使得预算执行审计的实际功效和辅助人大预算监督的功能大大受到限制。政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，审计财政预算实际上就是审计政府，这样一来，作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题的审查、处理就难免受到限制。许多重大问题特别是那些与政府直接关系的问题容易被掩盖，难以对外披露，结果是查出问题一大堆，真正能写进报告的问题却寥寥无几，且大都是一些不痛不痒的问题。严重违反预算法，随意和虚列财政支出、侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。其主要表现：。一是涉及上下级利益关系的问题，如地方财税部门采取隐瞒、截留、挤占挪用等方式，任意调节预算收支规模，同级审计机关往往从地方保护主义的角度出发，难以真正做到如实披露，严格执法；二是受财政部门财权的制约，审计的独立性难以真正发挥。目前，审计机关经费独立的问题还没有得到解决，审计机关在经费上受制于财政部门，客观上势必会影响到审计机关对财政部门的监督力度，不能保证审计独立性特点的发挥；三是有的政府领导干部怕损害本级政府或其所管辖部门的利益或声誉，阻挠干预审计机关独立严格执法。
　　
　　(三)财政预算执行审计规范性制度建设没有完全到位
　　目前，我国的财政预算在编制和执行中还存在：编制粗糙、内容简单，缺乏科学依据、程序不规范，透明度不高，执行不严等问题，还无法做到象一些西方发达国家那样，预算一经批准，即使一张纸、一瓶墨水都不得随意增加。财政预算编制执行的不规范、不到位，也决定了预算执行审计的制度规定不可能一步到位，跟不上财政改革的步伐：一是财政预算执行审计规范性制度建设滞后。近几年，财政部门先后进行了会计集中核算、政府采购、部门预算、国库集中支付等一系列的围绕建立公共财政为中心的改革措施，但并未出台与之相配套的审计监督办法。二是《审计法》规定的本级预算执行审计和实际操作存在矛盾。从法理上讲，预算执行审计应包括本级财政的收入和支出两方面，但在实际操作中由于审计管辖的强制划分，往往收入方面资料不全面。如增值税属中央和地方财政共享收入，其征收管理由国税部门负责，地方审计机关却不能对同级国税部门进行审计。这就使地方预算执行审计的资料不完整、不全面。随着经济结构的多样化，非公有经济的税收将成为财政收入的一个重要来源，但依据现有的审计法规，审计机关无权对非公有经济企业的纳税情况进行审计监督。审计的分析、评价不具有全面性。三是预算编制过粗，审计标准难以把握。现行的财政预算除人头经费外，大多按预算科目切块安排，没有细化到单位或用款项目，较为笼统，弊端较多，审计无法对预算执行做出科学的判断和认定。
　　
　　(四)审计风险防范措施没有完全到位
　　目前，社会各界对审计的期望值及审计结论的依赖程度越来越高，审计结论的服务对象也日趋广泛。特别是随着审计环境的变化，市场经济的深化，科学技术日新月异的发展，审计监督对象的违法违纪手段和工具更加隐蔽和先进，这无疑加大了审计风险。从审计情况来看，审计机关和审计人员对财政预算执行审计风险防范的重要性认识不足，采取的措施也没有到位。一是对被审计单位所提供资料的真实性、完整性基本上没有保障措施，即便推行审计承诺制度，对被审计单位不愿签字认证的行为，无法制裁。二是审计的深度、广度不够。由于受审计时间、力量、权限及管辖范围的制约，审计往往只重视财政资金的静态审计，忽略动态审计，没有把财政资金的配置使用状况与相关事业的发展联系起来，做到审计监督“横向到边，纵向到底”。三是审计手段落后，增加了风险隐患。
　　
　　二、构建财政预算执行审计监督体系的对策
　　
　　(一)真正把财政预算执行审计作为审计机关的第一要务
　　在市场经济和公共财政体制要求审计机关要树立“大财政”的观念，形成综合财政审计监督机制。集中配置审计资源，对公共财政资金从收入组织、预算编制、拨付执行、管理使用等过程环节的审计；对公共财政资金的运动过程进行审计监督，并对其真实性、合规性和有效性发表审计意见：最终以审计报告和审计信息的形式反映审计成果，影响和提供对政府公共财政行为的决策评价。把财政预算执计审计作为机关根本性、首要性的监督内容，把它作为审计工作的重中之重。充分认识财政预算执行审计是审计机关的永恒主题，是有效发挥审计法定职责的需要，是不断提升审计机关的层次和水平，树立审计机关权威的需要。在指导思想上树立为党委政府决策管理和人大监督服务，推进公共财政审计制度的深入。
　　
　　(二)调整和突出财政预算执行审计监督的重点
　　由于财政职能的变化，财政资金的投向和支出方式都发生了变化，所以财政审计的内容和重点也应做出相应的调整。要从管
理的本质出发，从制度、体制、法制、机制上入手，来揭示预算执行中存在问题的全貌。改变过去审计问题单一、不完整，深度不够，理性研究和分析层次低，宏观作用薄弱的问题，从财政本质和改革发展上研究财政问题。强化审计监督职能，发挥财政审计宏观监督管理的作用。
　　一是部门预算执行审计应成为预算执行审计的重要组成部分。财政预算是以部门预算为基础，财政预算的执行是通过部门预算的执行来完成，细化部门预算，也丰富了预算执行审计的内容。开展部门预算执行审计，是深化预算执行审计的新要求，部门预算的编制不仅是本级预算执行审计的内容，而且经批准的部门预算是部门预算执行审计及部门决算审计的主要依据。因此，部门预算执行审计应成为预算执行审计的重要组成部门。
　　二是转移支付资金审计应作为预算执行审计的重要内容。财政转移支付制度的建立就是要将本级财政集中的财力，通过转移支付的方式，支持和促进贫困、落后地区财政经济的发展，使下级公共服务能力实现均等化目标。特别是经济欠发达地区，转移支付的资金成为政府财政支出主要来源之一，且转移支付的范围和资金额在不断扩大，涉及农业、交通、教育、社保就业等诸多方面。要加大对每一笔转移支付资金的跟踪及追审力度，审查转移支付资金拨付和使用的合法、合规性，审计转移支付的依据、支付的合理性以及支付的公平性和透明度。还要审查财政体制的运行结果是否正常、合理。
　　三是国库支付资金流向应成为预算执行审计的重要目标。审计中要检查各项收入核算是否清楚，是否存在混库情况：各项退库和资金的拨付依据和审批手续是否合法齐全；注意与银行余额的核对，防止资金漏洞；对专项资金和大额款项的拨付，要以国库账户和财政专户资金拨付为源头，以资金流向为主线，开展跟踪审计。审计工作应把监督的目光转到“集中收付”上来，要审查财政专户管理是否有死角，是否有预算外资金未纳入财政专户管理以及私设“小金库”等违纪违规问题，各部门、单位是否贯彻实施了“收支两条线”管理，专项建设资金是否由财政直接拨付到项目单位，有无挤占挪用专项资金的问题。要实现上述审计监督目标，审计机关应注意财政预算收支审计与政府及部门预算外资金收支审计相结合。
　　四是政府采购审计也应成为预算执行审计的重要内容。实行政府采购是预算制度改革的一项重要内容，政府采购审计是加强预算管理，提高财政资金使用效益，从源头上预防和治理腐败的一项根本措施。应从以下几个方面入手：审查具体实行采购的各部门和单位是否按规定编制政府采购计划，是否将列入政府采购目录的项目都集中报送采购机关统一采购；审查政府采购方式和政府采购程序是否规范，应当实行公开招标或邀请招标的是否实行公开招标或邀请招标，有无违背公开、公平、公正原则的问题；审查采购合同是否符合法律规定以及采购预算的要求，采购资金的拨付和使用是否符合有关规定和合同要求；审查采购物品是否经验收合格并按规定及时登记入账，有无囤积和损失浪费的问题。
　　
　　(三)坚持和改进财政预算执行审计监督的方法
　　根据不同时期审计的目标和目的，恰当地运用各种科学的审计方法是指导审计实践，促进审计制度规范化和提高审计质量的客观需要。我们要在巩固原有的审计方法的同时，紧紧围绕财政改革，创新审计方式和方法。如原有的坚持账户入手，下审一级的方法；财政审计与专业审计相结合的方法；灵活运用专题审计调查、延伸审计的方法等，都为我们以往审计工作的开展发挥了巨大的作用，也是我们今后应长期坚持使用的。但我们更要注意与时俱进，不断创新，拓展预算执行审计的深度和广度，不断提高预算执行审计的质量和水平。
　　
　　(四)加强“人、法、技”建设，提高审计执法水平
　　“人、法、技”建设是审计事业生存、发展的决定性因素，是审计机关不断开拓创新的引擎，是不断提高审计质量，防范审计风险的根本保障。首先，要不断加强审计队伍建设，提高审计人员素质，尽快建立起一支掌握现代经济理论、审计方法和审计技术的高素质审计队伍。其次，要严格依法审计。要注意发现大案要案线索，加大审计执法和对违法违纪问题的处罚力度，通过法律、行政及社会舆论监督等手段，切实保证审计执法的全面到位。第三，要采取现代技术改进审计方法，提高审计效率。现在，科技进步日新月异，尤其是先进计算机技术的快速发展和普遍运用，使会计信息、业务信息的记录、处理、传递和储存等发生了根本性的变化，审计部门必须适应这种趋势变化，引进、培养一批熟练掌握计算机技术的专业审计人员，尽快开发、利用计算机审计软件技术，提高审计工作效率，推动预算执行审计工作上一个新的台阶。
　　
　　(五)深化审计体制改革，加强制度建设
　　审计体制改革的核心内容是行政型审计体制向立法型审计体制的转变，关键是将审计机关的人事权和财权从政府序列中独立出来，把审计内容的重点放在对政府管理使用财政资金情况的评价和监督上，这将有力的推动我国现代财政审计事业的发展，主要体现在四个方面：一是审计机关地位的提升和人事权、财权独立性的提高，有利于财政审计独立于政府之外，对政府经济行为进行客观公正的评价和监督；二是审计范围的集中和审计处理处罚权限的扩大，有利于财政审计工作的深入开展；三是对财政审计认识的统一，职责进一步明确，目标进一步清晰，有利于减少财政审计工作中的阻力，最大程度的发挥财政审计在经济监督中的作用；四是建立和推行审计结果公告制度，有利于提高财政预算执行审计结果的透明度，促进公共财政框架体系不断完善和健康发展以适应社会经济发展的需要