网格化社会管理的组织社会学分析

　　摘要：“网格化”是重庆市巫溪县在社会管理创新体系上的重大探索。巫溪在实践中借鉴并大胆突破了各地提出并开展的“网格化管理”，建构起纵向通达、横向覆盖、服务为本的立体式城乡网格化公共服务体系。纵向通达，即通过将109个党政单位对口到408个城乡网格化社区成为其“网格单位”，赋予其职能并建立相应的联系制度及机制，一方面使最基层的民情、民意、民声能够通过网格单位通达党政部门，另一方面使党政部门所掌握的权力与资源及其社会资本在合法范围内能够贯通至基层；横向覆盖，即通过不断调整完善网格划分，让所有的党政部门都有对口的网格社区而深入基层，让所有的城乡社区都有对口的网格单位而连通体制，既无缝隙地覆盖了所有的城乡社区，又无例外地给了所有党政单位以发挥协调作用的空间及直接服务的对象；服务为本，即转变党政职能，变管理控制为协调与服务，通过网格化建构起既基于基层又能充分发挥各党政部门积极性的服务型政府。“网格化”是一种基层社会治理模式，其思路有借鉴意义，但巫溪实践还仅仅是一个开端，尚处于初始阶段，有一个不断完善的过程。全国各地省情、市情、县情、乡情、村情等各不相同，基层社会治理没必要也不可能采用统一的模式。关键在于合乎当地经济社会发展实际，结合各地自身情况不断实现好、维护好、发展好最广大群众的根本利益。

　　关键词：社会管理；网格化；巫溪
　　
　　2011年6月以来，清华大学社会管理创新课题组调研了巫溪、信阳、肃宁、杭州、深圳、北京、上海、广东等8个省、市、县。经调研发现，目前地方社会管理创新主要呈现出三种代表性的体制：一是党委主导的大推动体制，以巫溪、信阳为代表，具有社会管理成为当地党委和各级党组织的头等大事、在党委领导下建立大一统的社会管理体制、各级党组织形成相应的考评责任机制等基本特征。二是党政一体的大协调体制，以北京、广东为代表，具有在党委领导下形成党政统一的社会管理战略部署、建立新的社会管理领导及执行体制、整合体制资源、以新体制为核心建构自上而下的社会管理格局等基本特征。三是依托民政的大社会体制，以上海、深圳为代表，具有党委政府高度重视、成立社会管理领导小组、依托民政部门力推管理体制改革并整合资源及力量、注重发展社会组织、发育社区、建构政社合作体系等基本特征。三种体制各有侧重和特色，但都是合乎当地经济社会发展实际的实践模式，对推动当地社会管理创新实践都起到了主导作用。重庆市巫溪县的社会管理创新属于党委主导的大推动体制，主要做法是党委“一把手”具有强烈社会创新意识并不断推出新政，建设乐和家园；建立党委大群工体制，全面贯彻落实并推陈出新；建立网格化服务体系和联席会议机制，动员全社会参与。其中，“网格化”体系犹如人体经脉与血管，党政、社会资源获得直接通达基层的渠道，群众需求和反馈有了直接通达决策与资源供应部门的通道，党政单位有了发挥协调作用的空间及直接服务对象。
　　一、巫溪“网格化”体系的建立
　　“网格”不是一个新概念，在我国起源于奥运前北京对于城市的集中整治，主要以管控为主。巫溪“网格化”体系借用管理网络，嫁接服务内容，是一种寓管理于服务的尝试。
　　(一)难以解决的困惑
　　2007年以前，主要有四个问题困扰巫溪县委、县政府。一是管道不畅，决策机构听不到群众的声音；二是资源过滤严重，无法保质保量下沉到基层；三是干部服务意识淡薄，只管理不服务；四是效率低下，无法及时满足广大群众的合理需求。当年的巫溪县城，甚至被邻县人戏称“不如我们的厕所”，也有不少巫溪人搬离巫溪，前往邻县置业安家。如何解决这些历史难题，“网格化”体系是一种尝试。
　　(二)网格的划分与调整
　　巫溪以城市社区与农村自然村为单位划分网格，经历了一个从县城主街一县城背街小巷一城中村一城乡结合部一农村的过程。自2007年以来，网格划分经历了四次较大的调整(表1)。2007年5月，巫溪进行第一次网格划分，当时以主街为网格。2008年3月，将背街小巷与城中村纳入网格。2009年，将之前没有覆盖的城乡结合部等纳入网格体系。2010年，将农村纳入网格体系。至今，巫溪所有的主街、背街小巷、城中村、城乡结合部与自然村均纳入网格体系，共有408个网格，其中城市网格109个，农村网格299个。109个县委、县政府部门与国有企事业单位，各对口一个城市网格区域与多个农村网格区域。网格责任单位依据网格特点与网格需要解决的典型问题来确定。
　　
　　(三)“网格化”管理模式的形成
　　随着网格化覆盖范围由城市扩大至农村，网格管理团队的构成与职责越来越明确，每个网格的管理团队由县级领导、县级部门或企事业单位、街道／乡镇办事处、群工部工作人员、社会督导员、社区／村干部、网格党小组组长各1名与若干名环卫工人构成，职责主要是环境卫生、绿化管护、健康教育、“四害”防治、群创活动、解决困难问题、走访居民住户、社区接访等八项工作(表2)，逐步形成“8+8”网格管理模式。
　　
　　(四)“网格化”体系的特点
　　通过408个网格，巫溪构建起纵向通达、横向覆盖、服务为本的立体式城乡网格化公共服务体系。纵向通达，即通过将109个党政单位对口到408个城乡网格化社区成为其“网格单位”，赋予其职能并建立相应的联系制度及机制，一方面使最基层的民情、民意、民声能够通过网格单位通达党政部门，另一方面使党政部门所掌握的权力与资源及其社会资本在合法范围内能够贯通至基层。横向覆盖，即通过不断调整完善网格划分，让所有的党政领导与部门都能有对口的网格社区而深入基层，让所有的城乡社区都能有对口的网格单位而连通体制，既无缝隙地覆盖了所有的城乡社区，又无例外地给了所有党政领导与单位以发挥协调作用的空间及直接服务的对象。服务为本，即转变党政职能，变管理控制为协调与服务，通过“网格化”建构起既基于基层又能充分发挥各党政部门积极性的服务型政府。
　　二、巫溪探索“网格化”体系的经验
　　(一)以基层党组织为核心，形成紧密联系的组织动员体系
　　第一，在网格建立党小组。各级领导干部具有机关干部与社区居民的双重身份。2009年以来，以网格为单位建立党小组，充分利用各级领导干部的双重身份，把联系网格的县级领导、部门领导、机关干部吸纳为党小组成员，并将同一县级领导负责联系的几个网格党小组建成联合党支部。
　　第二，建立三重组织生活制度。建立党员领导干部定期在班子、支部、驻地网格党小组参加三重组织生活制度，要求有关党员领导干部走向党课讲台、实地走访网格辖区群众等，实现机关与社区、干部与群众、党员与组织的三重互动。
　　第三，建立支部联席会议制度。发挥基层党组织的领导作用，由联合党支部牵头，召集网格党小组、网格责任单位、居民自治组织、乐和互助会和社
会公益组织等，定期召开网格管理联席会议，研究解决网格内各种事务。
　　(二)以社区空间为平台，搭建高效便捷的资源整合体系
　　第一，形成网格管理模式，统筹整合各方资源。将城乡划分为408个网格单元，每个网格责任区域明确县级领导、县级部门、企事业单位、人民团体等八类责任主体，共同做好所辖网格区域的环境卫生、绿化管护等八项工作，逐渐形成网格管理模式，将党政资源、社会资源统筹整合，对口配置到城乡社区，各种资源在公共事务中实现互动与融合。
　　第二，建立长效运行机制，及时了解群众需求。发挥县委群众工作部在推进网格化管理中的组织协调作用，建立“5+1”运行机制，即：每半月一次信息通报制度、每月一次联席会议制度、每季度一次民意调查和满意度测评制度、县级领导每季度一次到联系网格接访居民制度、网格责任单位每半年走访一遍网格区域所有居民户制度。同时，建立定期统计报告制度，及时了解网格化管理开展情况。
　　(三)以群创活动为载体，培育社区居民的集体认同机制
　　第一，建设复合社区。将廉租房、商品房、公租房、经济适用房配置在同一小区，形成50万平方米的复合社区，统筹配备图书馆、休闲广场、公共绿化等基础设施，组织坝坝舞、家庭红歌会、趣味体育赛等活动，让干部与群众、富人与穷人、本地人与外地人活动在同一个空间，享受同样的社会待遇，既增进感情融合，也促进社会的公平正义。
　　第二，开展“唱读讲传”活动。将“唱读讲传”纳人网格化管理的重要工作任务，开展“唱读讲传”进机关、进社区、进学校、进医院、进村社，举办“黄桷树下故事王”、古城墙边老电影、大宁河畔红歌会等品牌活动，提振群众的精气神，调动群众的积极性。
　　第三，开展群众性文体活动。培育太极拳、坝坝舞、腰鼓队、龙狮队、健步走等群体活动指导员，县城约四分之一的居民坚持步行健身，全县1.5万多人练习太极拳，组织开展多场跨区域群体赛事，在集体活动和竞赛中逐渐形成情感认同，促进公众意识的统一。
　　(四)以责任机制为措施，建立干部密切联系群众的长效机制
　　第一，延伸开展“三项活动”。深化机关干部下访群众、“三进三同”、“结穷亲”三项活动，将活动范围拓展至城乡社区网格，同时开展清理人口、清理确权、清理财务、清理任务、清理问题等工作。2010年至今，巫溪又将万元增收促进行动、城市建设促进行动、社会管理创新促进行动等三大行动作为深入推进“三项活动”的有效载体和网格管理的新职责，落实网格责任单位“五包责任制”，即：包户作透宣传、包户解决问题、包户化解矛盾、包户安置到位、包户开展“四城同创”。
　　第二，组织机关干部“回乡实践”，全面落实“三项制度”。组织2000余名机关干部回到出生地、成长地、工作地参加为期一周的“回乡实践”活动，让干部在基层一线与群众面对面、手拉手、心贴心交流，直接做好服务群众的工作。在村(社区)全面落实书记接待、成员走访、办理反馈等三项制度，倾听群众心声，解决具体困难，化解社会矛盾。
　　第三，建立督查考核体系。由县委群众工作部牵头，整合县委县政府督查室、县纪委效能监察室、县考评办等督查考核资源，以网格为单位，因地制宜确定阶段性工作目标，实施“4+4”督查考核办法：综合实地检查、社区干部、社会督导员、满意度测评四个方面的打分，对网格责任落实情况进行一周一巡查、一月一通报、一季一考核、一年一评比四个阶段的督查考核。一年内被通报批评两次以上的单位负责人和直接责任人，县委主要领导对其诫勉谈话，三次以上建议调整单位班子和责任人岗位。
　　(五)以民生需求为保障，探索化解矛盾的有效途径
　　第一，用榜样的力量引导良好民风。在网格内广泛开展“十星级”文明户、“五好家庭”、“最美小巷”、“乐和人家”、“乐和单位”、“乐和小区”等评比创建活动，发现身边好人，让好人成为名人，让名人成为带头人，把社会主义核心价值观念、公民道德标准等，通过贴近生活的形式表现出来，塑造看得见、摸得着、学得会的优秀模范，着力提升群众的法制意识、责任意识和主人翁意识，营造健康积极、文明乐和的民风。
　　第二，用民主决策营造共同梦想。以网格为单位，坚持让群众参与决策、让民意影响决策，大到“十二五”规划、“十大民生工程”等重大决策，小到雕塑设计、农贸市场改造等与群众息息相关的具体事务，均通过网络问政、现场问需、调研问策等方式，由群众选出自己最关心、最盼望、最支持的建设项目和民生实事，让群众真正成为主人，在民主决策过程中找到共同梦想，用共同梦想增强集体认同。
　　第三，用群众方法化解矛盾纠纷。由网格中的道德模范、经济能人、社会贤达、协会会长等民间知名人士组成“和事堂”，对矛盾纠纷进行“公开事实、公开评理、公开结果”，把民俗道德和民主法治相结合，把老传统与新办法相结合，切实化解矛盾于萌芽中，有效维护社会稳定。2010年至2011年5月，重庆市交办的信访积案化解率达100％，县级信访积案化解率达95％，解决疑难问题1500余个，两级信访积案化解达460余件。全县信访总量逐年下降，据巫溪相关统计，集体上访下降53％，到重庆市集体上访件次和人次，分别下降71.4％、75％。而群众安全感指数上升近10个百分点。
　　三、巫溪“网格化”体系面临的挑战
　　巫溪“网格化”体系具有“一把手”推动、社会组织参与、以传统文化为主要思想源等鲜明特点。通过408个网格，巫溪有效构建了纵向通达、横向覆盖、服务为本的立体式城乡网格化公共服务体系，脏、乱、差的巫溪变成了重庆丽江，不少巫溪人重回巫溪安家置业，昔日上访名村变成了零上访村，群众与干部有了精气神，乐道尚和的中国传统文化精髓得以传播。然而，巫溪“网格化”体系建设是一个全新的探索，还存在许多未知领域和薄弱环节，实践中凸显了一些需要进一步探索和创新的新课题、新挑战。
　　(一)持续性与“一把手”现象
　　社会管理是一个持续的过程，“一把手”现象产生强大推动力的同时也有其局限性。调研发现，社会管理创新做得比较好的地方，普遍存在“一把手”现象。这些“一把手”的基本特征是有思想有理论、有行动有创新、负责任强问责、有总结有升华，由此产生强大的诸如思想统一力、体制协调力、政策执行力、资源动员力、城乡变革力、社会公信力等社会管理推动力。重庆巫溪也不例外。首先，巫溪的社会管理其实是结合巫溪县情对重庆规划与政策的落实。其次，现任巫溪县委书记具有经济、法律、公共管理的教育背景，有多年政策研究室的工作经历，并担任过县长，理论与实践的锤炼培养了他良好的政策理解、战略规划、团队整合与决策能力。正是这位巫溪“一把手”的支持、推动与参与，“网格化”体系与其他制度才得以有效实施，并产生良好的制度绩效与政府绩效。然而，有效的“一把手”背后往往是失灵的体制，强势“一把手”彰显的是体制强势和社
会弱势，“一把手”形成的动力系统主要是自上而下的，“一把手”受任期制的制约，一般难逃入离政息的结局。处于起始阶段的“网格化”体系是否能逃过人离政息的命运，尚待观察。
　　(二)长效化与资源瓶颈
　　目前，网格化服务管理具有有效性。然而，社会建设是一个长期的过程，尤其是巫溪本身资源有限，资源筹措能力有限，网格单位可能无法长期承载日益增长的多元资源需求。2010年，巫溪财政收入4.06亿元，上级拨助14.9亿元，城镇居民人均可支配收入为11562元，农村居民人均纯收入为3780元。作为国家级贫困县，巫溪尽管近年来发展较快，投融资能力增强，但财力有限，党政资源有限，社会资源筹措不易。“网格化”体系及其他体制机制的创新与改革，还处在一个需要投入的初始阶段，尽管目前对于“网格化”体系的财政投入大约每年几百万，但这还仅仅是对可以计算的财政投入的估计，如果将无形成本包括人力资源、时间、志愿投入以及相关政策成本等计算在内，数额则要大得多。如何筹措相对充分的资源，满足日益增长的群众需求是不得不考虑的因素。社区与乡村资源的贫乏与网格单位资源的丰富成就了当前网格化服务管理的有效性，但网格单位动员的资源是否具有合法性，是否有更有效的利用方式，网格职责的增加会不会影响网格单位之间的合作，等等，这些都是有待继续观察与探讨的问题。就调研来看，社区与乡村目前正在形成对网格单位资源的严重依赖，缺资金缺资源，首先求助的对象是网格单位，基本是以前有事找政府，现在有事找网格单位。事实上，网格社区与乡村的需求不断增加，多元化、多层次与个性化并存，网格单位客观上无法为这些需求的实现提供充分的资源。网格单位的资源能力有限，有朝一日，网格单位出现不能承载之重，“网格化”服务管理何以为继?
　　(三)多样性与相对单一
　　社会组织多样参与，是社会管理持续长效的催化剂。巫溪社会管理创新属于党政主导的大推动体制，其中却巧妙地引入了社会公益组织。公益组织的功能主要是导入公益精神和生态文明理念，带来知识人才乃至市场信息等城市社会资源，调动居民与村民参与，扩大沟通渠道，并且从第三方的角度监督政府惠民政策的实施，从而提高城乡社会品质和民主。北京地球村环境教育中心(以下简称地球村)是我国第一代民间环境保护组织，对于乡土城市建设，不仅有一套理论体系，而且集思考、倡导与行动于一身。2010年6月，地球村“村长”廖晓义受巫溪县委、县政府之邀，回到祖籍巫溪，推动“网格化”管理与“乐和家园”建设。地球村的加入规范了网格联席会议，带动了友成基金会等其他公益组织的参与，推动了文体、生计协会与乐和互助会的成立，激发了群众的参与热情。这种由城里知识人群组成的团队，成为党委政府的得力助手，扩大了政府与民众沟通的渠道，外援化为内力。然而，就整体而言，巫溪的社会组织并不发达，有专业能力的社会组织阙如，目前参与巫溪社会建设且起引领作用的主要是地球村这个外生性的社会组织。尽管地球村不断推动乐和互助会以及各种生计、文体协会等内生性组织的成立，但专业能力培育非一日之功。现任县委书记与地球村村长的默契性配合，以及地球村的专业性与行动力，使得地球村发挥了良好的指导、引导、培训、培育、监督等作用。但外生性组织也有自己的局限，地球村也得思考自己的未来，思考自身与巫溪的未来发展是否契合等问题。如果地球村退出巫溪，是否有本地的内生性社会组织能够担当起地球村曾经和现在正在扮演的角色；是否能比较专业地指导与监督网格联席会议的有效召开，并走向更加规范化；是否有足够的感召力吸引受过训练的城市志愿者投身巫溪；这些问题的求解都尚待观察。
　　四、完善“网格化”体系的思考
　　就实质而言，巫溪“网格化”体系是一种基层社会治理模式。这种治理模式包括以人为本、立足服务、整合资源、共建共享、信息支持等五大要素，以及网络、机制、制度、能力四条路径。结合巫溪“网格化”体系实际，当前可以从以下几个方面进一步完善。
　　(一)坚持党政主导，完善网格化服务管理体系
　　在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局目标中，党委与政府起着重要的主导作用，这是总结我国社会发展历史，适应我国现阶段国情而提出的。新时代需要新变革。坚持党委领导，需要改革与创新党委领导的体制和机制，通过贯彻党的群众路线、健全群工组织网络，把党组织建设成为群众谋利益的战斗堡垒，让党员在服务群众中体现先进性。坚持政府负责，需要改革与创新政府负责的体制和机制，需要改革体制、转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，建设服务型政府。巫溪推行网格化服务管理，如果没有党政主导，基本会寸步难行。现阶段需要继续坚持党政主导，进一步推进“网格化”服务管理体系建设。
　　(二)完善长效机制，提升网格化服务管理效率
　　首先，“一把手”具有流动性，可以将行之有效的做法及时进行总结提炼，进一步完善网格划分、职责、考核、监督、评比、奖惩、联席会议、统计分析以及公众参与等各项实践，进行制度化建设，成熟时甚至可以制定地方政府规章，保障网格化服务管理体系的持续与逐步精细。其次，在现有体制机制条件下，不断探索提高网格化服务管理效率，提升网格化服务管理水平，是一种现实选择。目前的网格单位对口联系是帮扶的深化，也是网格化服务管理体系的初期。随着基层社会的不断培育，除了对口网格，还可以尝试制定诸如网格化专项资金、第三方网格信息与评估平台、引入信息技术等制度与办法，形成公平、公开、透明的网格化服务管理体系。
　　(三)提升能力建设，减少对网格单位的资源依赖
　　无论授之以鱼还是授之以渔，都一样适应社会管理。人、财、物等资源供给都是“鱼”的形式，如何提升政府、网格单位与网格单元的能力建设，非常重要。对间接提供资源的政府而言，一是发展经济，增加财政收入；二是出台相关鼓励政策，广辟渠道，多方筹措资源；三是建立资源使用评估体系，促进资源的有效利用。对直接提供资源的网格单位而言，资源再配制方式是否是最有效的，是否存在其他更有效的方式，是否可将再配置资源进行一定比例的分离，是否可以由资源提供者转为资源提供者与资源使用监督者，是否改一事一助为年度甚至中长期方案，是否可让资源的无偿提供转为行动激励或服务购买，是否提供或协助相关的能力培训，是否有第三方的使用后评估。对接受资源的网格单元而言，其实是自治能力的提升，是否有需求就必须找网格单位，是否在请求“他助”前尝试过自助，是否遵守受助规则，是否达成受助目标，如何提升资源使用效率，如何培养资源自造能力，如何提升竞争力，以能力与行动获取资源。就网格服务管理体系而言，如果党政领导与网格单位退出，并不影响网格单元资源的自造、筹措与使用，而且网格服务管理水平没有降低，这便是卓有成效的能力建设。当然，不管是哪
一方的能力提升，都不是仅靠自身就可完成，需要长效机制的配套支持。
　　(四)培育社会组织，鼓励多方参与的网格共治
　　现代社会，政府不可能主导一切，许多事情必须分离出来，交给市场或社会组织去完成。这是中国在社会转型期必须解决的问题，也是政府机构改革的方向。巫溪在创新社会管理的过程中，聘请“地球村”的发起人廖晓义为县政府顾问，鼓励社会组织参与城乡建设，引导乐和互助会、兴趣小组等群众性社会组织的成立并开展活动，通过社会组织将城乡网格单元的群众的积极性调动起来，用“群众的办法治理社会”，建设快乐和谐的“乐和家园”，这是很好的尝试。然而，培育多样化、专业化的社会组织，是网格服务管理更专业、更高效面临的挑战，培育本土的内生性社区组织，实现群众自我管理、自我服务、自我发展，是网格服务管理持续长效的一种方式。也只有内生性社会组织多样且有一定的专业或行动能力、群众自觉自愿参与并有自治力的网格共治，才可能真正持续长效。
　　结语
　　社会管理创新的本质是改革党委、政府与社会的关系。需要考虑的问题很多，如：政府如何组成和管理，党委、政府与社会的关系如何革新，社会如何自我治理和调节，有多少问题是政府造成的，有多少问题可以通过加强党委和政府的自身建设来解决，有多少问题是政府管理社会失当造成的，是否可以通过创新社会管理解决，有多少问题是社会自身造成的，是否可以通过加强社会自治来解决，等等。巫溪实践对部分问题进行了探索性的回答。社会建设与经济建设一样，会有不同的阶段。因为各地实际情况不同，同一时代，各地可能处于不同的阶段。巫溪通过网格化体系进行基层社会治理的方式有其本身得天独厚的条件。第一，巫溪是国家级贫困县，相对而言，民风比较淳朴，民众比较知足。第二，巫溪是红色革命根据地，许多革命先烈曾在此拼搏，红色文化底蕴深厚，具有良好的动员基础。第三，现任领导班子确实想造福当地，敢想敢干、有谋略、有行动、有问责，并推动相关体制机制建设。第四，与巫溪县委结缘，推动网格化服务管理体系建设的“地球村”，对于生态城乡建设，不仅有一套理论体系，而且集思考、倡导与行动于一身。而“地球村”“村长”廖晓义恰好是巫溪人，一位不折不扣的革命后代。这些条件本身无法移植与复制，但其在现有体制下，从问题与需求入手，疏通管道，整合资源，引入公益组织，倡导服务意识，提高效率，动员群众以群众方法解决群众问题等思路，值得借鉴。
　　党政主导的大推动模式的巫溪社会管理创新，尽管其思路有可借鉴之处，但巫溪实践还仅仅是一个开端，尚处于初始阶段，有一个不断完善的过程。全国各地省情、市情、县情、乡情、村情等各不相同，基层社会治理没必要也不可能采用统一的模式，关键在于合乎当地经济社会发展，结合各地自身情况不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。