基于社会主义新农村建设的乡镇公务员队伍建设浅探

［摘要］新农村建设必须加强乡镇公务员队伍建设。然而我国乡镇公务员建设还存在诸多困境，所取得的效果也不尽如人意。因此，针对乡镇公务员队伍建设现状，必须从乡镇政府建设和公务员自身建设两方面为着力点，加强乡镇公务员队伍建设。

　　［关键词］新农村建设；乡镇公务员；乡镇政府；农民

　　一、新农村建设中的乡镇公务员队伍建设的困境剖析。

　　（一） 乡镇政府面临的困境

　　1. 乡镇政府组织在新农村建设中面临的困境分析。

　　首先，乡镇政府在静态的组织结构方面存在的困境诸多。组织的职能决定组织机构的设置。传统的乡镇政府的职能使得乡镇政府：过分强调对乡村的控制功能；层级管理混乱，职能相互交叉；事权与财权互相分离。职能定位不合理、“官兵”结构不合理、年龄结构不合理、知识结构不合理、岗位设置不合理，这就导致乡镇政府的结构，在新农村建设下面临着诸多的新的困境。乡镇政府必须重新设立职能，确定职位。传统的七站八所设置必须加以改革。要淘汰不适合的机构，增设新的机构、岗位。

　　其次，乡镇政府在动态的行为方面存在的困境诸多。乡镇政府由于权利责任错位，导致乡镇政府在处理与农民、上级关系的行为中遭遇诸多的困境。一是在处理农民的事务中，乡镇政府只能根据具体政策法规，普遍性、合法性自由空间小。而农民讲究的是合理性，追求的是特殊利益。乡镇政府自身权限小，这就导致农民与乡镇政府的冲突。二是随着部门利益凸现，在乡镇行政管理过程中，乡镇政府首先考虑的是上面的“衙门”和“菩萨”，这就使自己的行动空间大为缩小，这也会使乡镇政府在处理事务中遇到巨大的阻力和压力。

　　再次，乡镇政府在生态的组织环境方面的诸多困境。乡镇政府存在的内外部环境是极为艰苦的。就外部环境来说，交通条件差，舆论压力大，民众逆反心强。而且乡镇政府一般要经常处理民众纠纷、耕种催收工作经常下乡，顶烈日冒寒风。有乡镇干部曾无奈地说，“成天泡在乡村里，难有空闲见爹娘”。就内部环境来说，因为公务员职级中，乡镇干部级别最低，所以乡镇政府工作环境条件很差。工资福利经常拖欠，社会福利无法落实。新农村建设下的乡镇公务员队伍建设必须改善其环境。

　　最后，乡镇政府在心态的组织意识方面的诸多困境。一是由于乡镇政府的地位低，许多乡镇政府的成员根本没有统一的团体意识，没有集体荣誉感，大部分乡镇政府处于分散状态。二是由于体制结构的原因，乡镇领导大部分都在寻找机会进城、外调。乡镇的领导任期一般是三年，一般都是一年看，两年做，三年走，根本无法形成稳定的班子，也就无从谈起统一的思想[1]。普通公务员又因升调无望,形成了过一天和尚撞一天钟的心态。消磨了意志，丧失了拼劲，失去了斗志。最后是危机意识很浓，因为裁员一般都发生在乡镇一级基层政府。

　　2. 乡镇政府在新农村建设中乡镇公务员管理机制的困境分析。

　　乡镇政府对公务员的管理流程大致分为“进”“管”“出”三大块。新农村建设下的乡镇公务员的管理机制主要面临的困境是:

　　(1)乡镇公务员“进”存在的困境。首先，由于中国传统人治行政的特点，公务员考试虽然实行了一段时间，为国家输送了大量优秀人才，但由于公务员考试面试比重大，自由操作权利大，这就为用人唯亲，暗箱操作，凭关系，找门路的现象存在留下空间。其次，乡镇公务员身份低，待遇比较低，镇政府出现了“造血”“输血”“护血”功能弱,导致大部分人才不愿进入乡镇公务员队伍[2]。最后乡镇公务员在进口方面缺乏长远意识，战略意识，高素质高学历人难以引进。这就使得乡镇政府中的“夫妻站”，“父子兵”，“亲属网”情况日趋严重。

　　(2)乡镇公务员日复一日,年复一年与老百姓打交道，没日没夜的工作，没有节假日。没有必要的空暇进行休息，更加没有时间培训。其次，由于乡镇公务员的考核存在目标多元、产出特殊、评估指标难以确立、信息稀缺、认识偏差等原因[3]，因而，参差不齐的乡镇公务员考核常常流于形式。考核评价的不科学，源于此的升迁、奖惩、晋级、待遇、交流必定也存在与事实之间巨大的偏差。再次，乡镇公务员管理的专业法规《中国公务员法》近期才出台，所执行的力度，达到的效果，规范的程度也还尚有改进的地方。在单项立法，专项立法方面更加是一片空白。乡镇公务员的法制化管理还有十分漫长的路要走。最后，乡镇公务员监督乏力。因为基层乡镇公务员分散，工作面广，从而导致出现上级、群众的监督鞭长莫及，针对性不强，连续性差等缺陷。

　　(3)公务员“出”的问题上存在困境。中国有二千多年的封建官本位文化的传统，在人们心目中，九品芝麻官的地位也要高于一般的平民百姓，这就使得乡镇公务员在“出”的问题上存在以下困境：首先，由于只要不犯大错，乡镇公务员的身份是得到法律保护不被辞退的，这就导致乡镇公务员出不去。其次，乡镇公务员普遍存在“好死不如恶活”的观念，只能上不能下只能进不能退的思想根深蒂固，难以顺畅的实现人员流出。最后，一系列的制度如：申请辞职、引咎辞职、责令辞职等制度不健全，再加上公务员“出”以后的福利待遇、社会保障等都随着公务员身份解除而消失，这就使得乡镇公务员“出”更为困难。

　　（二） 乡镇公务员自身面临的困境

　　1. 少数乡镇公务员思想观念不适应。乡镇公务员长期工作在农村第一线，平时忙于生产、经营而忽视和放松了学习。一些乡镇公务员思想观念根本无法跟上社会主义新农村建设的步伐，无法适应新的形势需要。一是对自身职位、任务、职能、工作性质的定位仍是以前的一些习惯的定性想法。落实新农村建设、发展农村经济、提高农民生活水平的新思想观念无法入脑。二是存在排新守旧的保守定性思维。乡镇公务员长期与农民打交道，接触新的事物、新理论的机会少，这就使得他们害怕变化，习惯保守。三是服务意识不强，管制思想太强。新农村建设要求建立的是服务型政府，一些乡镇公务员仍是习惯了传统的那套管制的思维。而乡镇政府天然的与农民的矛盾，很多公务员还没有转变到“爱民”，“亲民”，“为民”上来。四是经济行政意识特强。在我国，人们般将行政管理为“万金油”，将行政管理干部称为“万金油”干部[4]。镇公务员由于学习时间少，技术性弱，此种观念更是强烈。

　　2. 少数乡镇公务员素质不适合。一是思想政治素质不适应。部分乡镇公务员对党在农村的现行政策理解不深，牢骚多，现形势下不少乡镇公务员认为现在的农村改革超前了，对农民估计过高了。二是工作能力不适应。新农村建设中，很多乡镇公务员对指导农民深化农村改革调整农业结构，帮助农民增产增收显得心有余力不足，办法不多，作为不大。三是由于乡镇政府的地位和乡镇公务员的一些困境，乡镇公务员对待农民感情冷淡。根本就没有“衙斋卧听萧萧竹，疑是民间疾苦声”的精神，更加做不到“一枝一叶总关情”。四是学识有限。新农村建设下的乡镇公务员队伍不仅需要有坚实的政治学识更加要有专业理论知识。然而现在乡镇公务员因为其整天忙于基层工作，根本没有时间去学习。结识结构不合理，学历整体偏低，学识水平不高。学习是务虚，工作是务实[5]，乡镇公务员难以做到虚实结合。五是事业心不够。乡镇公务员有政绩的，有能力的大部分上调，进城。流不动的，只能安于现状，得过且过。没有远大的理想，人生旅途失去了航标，精神世界失去了太阳，潜力挖掘失去动力。理想的远度、雄心的高度、信念的深度变得肤浅。

　　3. 少数公务员作风不适应。从网上调查问卷中看出群众反映最强烈，影响乡镇公务员队伍的问题是作风问题。乡镇公务员在新农村建设中反映的作风问题有：一是消极怠工。有的乡镇公务员感到在农村工作没有成就感，前途渺茫，往往会不思上进，出现“喝茶看报混日子”的现象。二是工作不实。一部分乡镇公务员因乡镇环境苦，无心工作，千方百计找门路、跑调动，对工作往往敷衍了事。三是腐化堕落。主要有以权谋私、权钱交易现象，一些乡镇公务员利用职务之便在工程承包、企业承包等项目上权钱交钱，利用所谓工作需要“职务消费”。四是少数乡镇公务员存在“官本位”思想，认为“企业和群众找我办事是“有求于我”，要么推诿扯皮，要么故意刁难，使得“亲民”，“为民”，“爱民”得不到落实。

　　4. 少数乡镇公务员工作方法不适应。新农村建设中，必定会涉及到科学技术的推广和运用。但乡镇公务员因没有时间、精力、钱财、环境及其它的条件去学习和更新知识，使得他们的工作方法，一是跟不上形势的发展，把握不了市场经济规律，提供不了高质量的公共物品，找不到发财致富的路子。他们的工作凭借自己的经验，排斥科学理论的指导，二是工作方法简单、粗糙，许多乡镇公务员不愿做细工作，当工作做不通或处于被动局面时，不从自身找原因，而认为是农民觉悟低、素质差，常常采取所谓的“行政手段”来处理问题，既伤害了农民的感情，又不利于经济发展，三是工作工具手段落后。乡镇公务员以手工式的操作技巧作为主要方式，排斥科学技术手段的使用。电子政务办公自动化受到传统观念、经费的影响，很难落实和应用。

　　二、新农村建设下的乡镇公务员队伍建设策略选择

　　（一） 乡镇政府应该采取的对策

　　1. 组织建设方面应采取的对策选择。

　　首先，静态的组织结构方面应采取对策。一是要明确职能。新农村建设下的乡镇政府主要职能是促进经济发展，发展现代服务业，提供新农村建设所需要的技术、技能、信息等服务。所以乡镇公务员要从传统的职能中转变过来。二是要明确划分公务员的职责、权限。乡镇公务员要改变过去的乡官、税官、警官、法官一统担的局面。三是要理顺关系。这里不仅要理清公务员之间的隶属关系，还要理清职能部门之间的隶属关系，让乡镇公务员在新农村建设中发挥更大的作用。

　　其次，动态的组织行为方面应采取对策。新农村建设下的乡镇政府要把主要行为放在公共物品、公共服务提供上面来。内部的一切行为都应该从属、服从于这一目标。上级政府要给予乡镇政府更大的自主权。让乡镇政府更有效的、合理的使用先进的技术、手段为新农村建设提供其所需。特别要在公共物品和公共服务的提供上注意引进市场竞争机制。
　　
　　再次，生态的组织环境方面应该采取对策。新农村建设下的乡镇政府比以前承担的任务更为艰巨。乡镇政府生存、工作的环境应该首先改善，这样才能引领新农村建设迈上新的台阶。乡镇政府环境不仅需要改变其存在和发展的物理环境，也要改变其心理的工作环境；不仅要改善政府工作的具体环境，也要美化行政政府的舆论环境。要让乡镇政府最终走出“双压”的困境，让它得以轻松的工作。

　　最后，心态的组织意识方面应采取对策。一是要给予乡镇政府在新农村建设中更大的自主权，使之能充分发挥自己的主观能动性。二是要消除乡镇政府的危机意识，不要动不动就把裁员危机转移给乡镇政府。三是做好乡镇公务员的流动工作。乡镇公务员因其体制和多方面的原因，乡镇公务员队伍显然缺乏稳定性，使得乡镇公务员人心不稳。

　　2. 乡镇政府在乡镇公务员管理方面应该采取的对策选择。

　　（1） 乡镇公务员“进口”应采取相应的对策。新农村建设下的乡镇公务员队伍在“进口”管理上应该：一是要考试公开，增加农村基层基础知识在考卷中的比重，以便于新农村建设。二是要在公务员进口引进人才的时候要有长远意识。新进的公务员不仅在学识而且要在能力结构上有利于新农村建设。三是选人不拘一格。多种手段和形式联合应用。只要是有利新农村建设、能为新农村建设作出贡献的人员就要优先选进。四是要落实《公务员法》的公开选拔的原则，让高能力、高素质的人员顺利进入到公务员队伍。

　　（2） 乡镇公务员“管理”方面应采取的对策。一是加大培训力度。乡镇公务员成为政府正式员工以后，培训是加强乡镇公务员队伍建设的重要途径。培训过程中一定要禁止搞花架子，防止照抄、照搬。二是要改变传统的政绩观念，完善乡镇公务员的考核机制。注意乡镇公务员在新农村建设中作出的贡献。三是要在科学的绩效考核的结果之上做好公务员的升迁、晋升、奖惩、交流工作，使在新农村建设中有突出贡献的公务员得到应有的物质和精神方面的奖励，让那些无所作为、违法乱纪的公务员得到应有惩罚。四是要切实落实好《公务员法》，让乡镇公务员的权利能够充分的享受，义务能够愉快的履行。最后，做好乡镇公务员的监督工作。新农村建设下的乡镇公务员队伍享有充分的权力时必须加强对其监督。

　　（3） 乡镇公务员“出口”方面应采取的对策。新农村建设是一项艰巨的、历史的、复杂的系统工程。那些能力不强、信念不坚、素质不高的乡镇公务员必须让他“流”出公务员队伍。一是对无过错但无能力的乡镇公务员要坚决让其分流出去，为其广开渠道。违法乱纪的乡镇公务员要坚决开除、辞退。二是要完善有关出口的法律制度。使乡镇公务员的出口畅通。三是要做好公务员的“出口”后的管理。不能对“出口”之后的乡镇公务员不管不问，死活由天。最后是加强公务员与外界的双向流动。公务员的流动已经成为一个世界性的趋势，是中国融入世界的必然选择[6]。只有完善乡镇公务员新陈代谢机制，新农村建设才有活力的得以进行。

　　（二） 乡镇公务员自身应采取的对策

　　1.加快思想观念的转变。首先，新农村建设下的乡镇公务员必须加强政治思想理论的学习。只有方向明确以后，效率才能提高。其次，乡镇公务员要根据新农村发展提出的对乡镇公务员的要求，明确自己的无为和有为的领域，并以此来规范约束自己的行为。只有理论指导实践，行动的效果才更加突出。再次，新农村建设中，农民的需求增加，特别是有关农民发展的培训、增加收入、权益保障的需求增多，要求公务员的服务意识相应的加强，变传统的管制意识为服务意识，提供高效、优质的公共服务，真正做到“亲民”“爱民”“为民”。再次，要有创新意识。要打破传统的既得利益的保守思想。要积极学习，接受新事物、新思维，做到与时俱进，变传统的经验行政意识为科学行政意识。

　　2. 提高自身的素质。提高乡镇公务员的素质首先是要努力提高乡镇公务员队伍的思想素质。只有这样，新农村建设的方针、路线才能在农村建设中坚定不移的执行下去，才能保证政策的稳定、连贯和一致性，二是要按新农村建设中乡镇公务员必须具备“科学判断形式、驾权市场经济、应对复杂局面、依法行政、总揽全局”五种能力的要求来提升公务员的能力。三是要增强与农民的感情。要虚心向群众学习，掌握利用好从群众中来到群众中去的理论原理。四是要加强学习，增强学识，使自己成为“三会四懂”干部，即会致富技术、会调查研究、会做群众工作，懂法律、懂政策、懂经济、懂民情的干部。五是要有强烈的事业心，干一行爱一行。乡镇公务员工作能培养人锻炼人，能为以后的事业发展奠定坚实的基础。

　　3. 强化作风建设。一是要牢固树立群众意识群众观念，这样才能把问题解决在基层，才能让新农村建设的群众基础更牢。二是要培养积极向上的精神状态和风貌，保持高度的激情和热情，新农村建设才不会在烟酒中消磨，在喝茶看报中偃旗息鼓。三是要塑造“肯吃苦、会干事、乐奉献”的干部形象。乡镇公务员接触的大部分是勤劳朴素的农民，如果自己都不能脚踏实地的做事、做人，又将如何来引导农民进行新农村建设呢？四是要严格规范自己的行为，乡镇公务员应该用道德来自律，用法律来他律自己的行为，不谋私利、不贪污、不枉法。五是要正确树立自己的权力观、名利观，发扬艰苦奋斗的优良传统。提倡勤俭节约，反对奢侈浪费。

　　4. 转变传统的工作方法。首先是要改变传统的“经验行政”方法，引进先进的科学技术设备、仪器、管理工具。这是改变工作方法的物质基础。新农村建设必须伴之以高效、高速的行政方式。如果乡镇公务员依靠传统的技术、设备、手段是满足不了新农村建设的需要的。二是要变简单粗糙的工作方法为系统、精细的工作方法，工作要做细，做到位，做到农民的心坎里，乡镇公务员在新农村建设中的作用才能充分的发挥。最后要做到理论与实践相结合，不断更新自己的理论知识，在实践中学习。这样才能保证自己的工作方法不被时代淘汰，才能永远充满时代的活力，才能让自己在新农村建设中游刃有余的处理问题，促进新农村建设。

　　参考文献：

　　[1] 刘正妙. 公务员职业能力建设的路径探析[J]. 中共铜仁地委党校学报，2008，(5).

　　[2] 向美华. 农村基层干部队伍建设：问题与改革[J]. 中州学刊,2006，(2).

　　[3] 彭国甫. 对政府绩效评估问题的几个反思[J]. 行政管理，2004，(7).

　　[4] 胡象民. 全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战[J]. 公共行政，2006，(6).

　　[5] 彭国甫. 中国行政管理新探[M]. 北京燕山出版社，2005.

　　[6] 梁丽芝. 公务员流动协调机制的构成维度及效用分析[J]. 公共行政，2006，(5).