比较法视野下的人民监督员制度及其完善

　[摘要]人民监督员制度是检察机关为强化自身查办职务犯罪案件的监督而采取的一项改革创新举措，其本身就是检察机关努力探索更好的外部监督方式的一种产物。随着时间推移，人民监督员制度在实践中取得了良好的成效，但与此同时，也还面临着诸多的质疑和挑战，面对这种情况，检察机关唯有正视困难，不断改革完善，才能推动人民监督员工作取得更大成效。

　　[关键词]人民监督员制度；监督途径；监督成效
　　一、人民监督员制度的发展历程
　　人民监督员制度始于2003年，它的产生有着一定的宏观和微观背景。从宏观上看，1996年在整个公诉运作机制中，刑事诉讼法赋予了检察机关极大的权力。如果不对其加以监督和制约，就会像任何一种权力一样，导致滥用。从微观上看，我国现行的检察制度是从20世纪70年代复建的，作为一个重要的法律监督机关，检察机关的工作方式、权力行使都呈现出相对封闭的状态，容易导致公众对检察机构工作模式与结果公正性的质疑。正是在这种背景下，检察制度的民主化改革被提上了日程。
　　2003年，最高人民检察院宣布在四川、山东、福建等10个试点省份检察院正式试行人民监督员制度。随后，在取得一定成效的基础上，最高人民检察院先后制定了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》、《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》、《关于人民监督员试点工作若干具体问题的意见》等一系列规范性文件，并在司法实践中不断加以完善，基本形成了人民监督员的制度框架。这些规范性文件对于人民监督员制度的主要内容，包括人民监督员的产生、职责、监督范围、监督程序及职责保障、办事机构等都做出了明确的规定，为实践部门稳步推进试点工作提供了具体可行的操作依据。2010年，为巩固人民监督员制度7年试点工作所取得的成效，经中央同意，最高人民检察院召开检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议，部署在全国检察机关全面推行人民监督员制度，下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》，将人民监督员监督范围调整为“七种情形”。
　　二、人民监督员制度所面临的问题
　　人民监督员制度是检察机关积极拓展直接侦查案件外部监督路径的一项重要尝试，在实践中也取得了初步收效。广大学者以及司法实践工作者对其予以高度评价，如樊崇义教授曾称其为一项“有生机和活力的制度”，龙宗智教授认为它拓展了检察机关接受外部监督的渠道，有效地保障了检察权的正确行使，增强了检察机关执法的公信度。但与此同时，也有不少学者和司法工作者对人民监督员制度的科学性产生了疑虑，这些疑虑主要有：
　　一是人民监督员制度本身是否具法律上的正当性。有学者认为：人民监督员制度不符合法治的精神和要求，与司法改革的法治主义方向相悖。其理由是：1.来自外在的对司法个案的业务监督在理论上是不符合法理的。因为法律的确定性是相对的，不同的监督主体用不同的标准去监督司法判决就可能对是否有错产生不同的认识。2.人民监督员的外部评价不具有法律上的权威性，也就不具有法律上的效力和意义。人民监督员虽然来自人民，但在实践中也没有经过选举，人民监督员的民主性并不必然高于检察官的民主性。3.司法的专业性决定了不可能由专业外的人员直接行使司法的权力。
　　二是人民监督员制度是否能取得预想中的监督效果。相当一部分学者甚至包括一些检察实务部门的同志认为人民监督员制度由于制度本身所固有的缺陷，起不到有效的监督作用。而产生着这一疑虑的主要原因是：1.人民监督员的选任由检察院决定，人民监督员是否合格能否续任仍然是由检察院考核决定。“让被监督者选择由谁来监督自己，这是制度设计上的一个缺陷，监督程序的刚性难免因监督者的柔性而大打折扣”。2.人民监督员的有关办案经费由检察院提供和保障。很难想象人民监督员拿着检察院提供的办案经费还能跟检察院唱反调，提出否定性意见。3.“人民监督员在对司法是否合法作出评价时，由于没有直接亲历案件的司法全过程，其信息主要来自人民检察院办案人员的介绍，因而，其判断的客体就具有间接性和传闻性。”
　　此外，也有人就人民监督员所面临的问题提出了对策建议。如有人认为人民监督员的任职条件过于原则，建议由具备一定司法实践经验的法律专业人才来担任人民监督员。有人认为人民监督员仅凭承办案件部门提供的法律文书做出表决，具有很大的局限性，因此建议对主要证据的展示应该采取“主要证据复印件”的形式或者指定一定的时间让人民监督员通阅案卷的形式。
　　三、人民监督员制度的完善路径
　　应当说，人民监督员制度还是能找到相应法律依据的。如宪法规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民监督，努力为人民服务”。至于人民监督员的监督是否能有效代表民意，是否会干预司法，那都是制度设计上的具体问题，并不能因此而否定其本身的科学性与合理性。另一方面，人民监督员制度是否真的如某些学者所言，只是花架子，走过场呢？笔者认为并不尽然。先看下面这组数据：据最高人民检察院人民监督员工作办公室统计，自2003年至2010年，7年间，人民监督员共监督“三类案件”32304件，其中不同意检察机关拟处理意见的1635件，检察机关采纳的899件，占人民监督员不同意检察机关拟处理意见的55%。虽然，人民监督员不同意检察机关拟处理决定的占非常小的比例，然而，只要有一定的不同意见，且不同意见有一半被接受，就说明人民监督员的监督确实是在发挥作用。
　　当然，就目前人民监督员制度的运作特征而言，其监督能力还是非常有限的。首先，从监督的对象来看，其仅限于对职务犯罪案件的侦查和起诉活动，对于其他案件则不在监督范围之内。第二，监督员的选任和管理由在检察机关负责，不具有独立性。第三，人民监督员只是被动地应邀参加监督，没有主动涉入的权利。第四，人民监督员的意见不具有法律效力，仅起到建议和参考作用。对此，笔者认为检察机关自我监督的意识值得肯定，况且在改革试验初期，由检察机关内部来控制也是合情合理。但问题是，如何才能克服以上不足，更加有效地发挥这一制度优势。笔者认为，要想实现这一点，必须继续解放思想，努力探索更加有效的监督途径和方式。 　　首先，将人民监督员的选任和管理剥离出检察系统。在完全由检察机关决定人选并且管理的监督体系下，人民监督员无法摆脱身份的局限。而剥离出去后由谁来管理，目前有三种方案。一种是交由同级司法行政机关来管理，另一种则是将其纳入人大监督范畴，还有一种就是将其置于法院。笔者认为第二种方案更为合理。在我国的宪政体制下，人大既是立法机关又是监督机关。由人大来行使人民监督员的选任和管理权既能充分体现人民性，又具有相当的权威性。具体操作方案如下：1.由人民群众自治组织推举，再由人大常委会选举或确认：2.由所在地单位、户籍所在地基层组织征得本人同意后，向所在地党委介绍推荐，再经人大常委会考察认可。
　　第二，明确人民监督员的任职资格。在这一点上有两个问题值得考虑，一是人民监督员需不需要具备专门法律知识。二是人大代表究竟是应当排除在外，还是优先考虑。对于第一个问题，有两种不同意见，一种认为，人民监督员应当由法律专业人士构成。因为人民监督员监督的是司法机关对司法权的处理，而司法权运作本身具有一定的专业性，如果人民监督员不熟悉相关法律，很容易被司法机关牵着鼻子走。另一种意见则认为，人民监督员应当大众化而不是精英化，人民监督员制度设计的初衷就在于把公权力的行使置于普通群众的监督之下，让民众参与司法，如果只让少数具有法律知识背景的人担任监督员，则会违背这一制度设计的初衷。笔者认为，可以考虑将司法的大众化与精英化相结合，在人民监督员的组成中一部分是法学专业人才，一部分是没有任何法律知识背景的普通群众，这样既可以避免“外行监督内行”的尴尬局面，也可以充分发挥普通民众的智慧和力量。对于第二个问题，有人认为：人民代表、政协委员是由选举经过半数、协商产生的，具有广泛的代表性，可以集中人民和社会各界的要求。而另一种观点则认为，人民监督员不应当由人大代表来担任，因为这违反了立法权与司法权必须分立的原则。笔者认为，就目前体制来看，人民监督员还算不上真正的司法者，因为其对诉讼并不会产生实质性影响，由人大代表来担任不会有越权之嫌。
　　第三，完善人民监督员的履职保障。人民监督员在履职过程中可能会与本职工作发生时间上的冲突，检察机关要加强与监督员所在单位的沟通，以最大限度保障人民监督员参与监督。此外，人民监督员应当享有充分的知情权，检察机关应当提供完整全面的综合材料，以方便人民监督员了解情况。最重要的，要保障人民监督员的人身安全和经费落实。在现有体制下，人民监督员的考核由检察机关来完成，这种由“被监督者来考核监督者”的做法显然不利于监督职能的发挥，因此，建议将来将人民监督员的考核权移交人大或人大常委会。
　　第四，制定相应办法，规范监督程序的启动和运行。现有的监督程序是一种被动的监督。这样的设计存在一些不足，首先，检察机关不会把自己没有把握的案件交由别人来审查，既然邀来监督，必然是自信没有差错。因此，这样很难发现检察机关在办案中的不妥或不法行为。其次，如果将范围内的一切案件都事前交由人民监督员审查的话，必然会干预检察权的独立行使，形成不必要的资源浪费，增加额外成本。因此，可以考虑由不服检察机关决定的犯罪嫌疑人或被害人向人民监督员办事机构提出，由他们决定是否启动监督程序。
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