以守法维护法律尊严 以创新完善法律制度

【摘要】随着改革开放的深入，社会复杂程度的加剧和社会发展中新问题的不断出现，国家治理制度和方法的持续创新会面临越来越多的压力和困难，而妥当处理守法与创新的关系就是困难之一。必须妥当处理国家治理守法与创新的关系。既不因守法而抑制创新，也不因创新而损害守法；通过守法维护法律尊严，通过创新完善法律制度。

　　【关键词】国家治理 守法 治理创新
　　
　　国家治理必须妥当处理守法与创新的关系。没有治理中的守法，滥用治理权力，公共利益和社会秩序得不到维护，整个社会将陷入危机，社会生活中的每一个人也会失去安全感；没有治理中的创新，治理墨守成规，各项治理措施不能根据社会的发展变化而变化，国家治理同样会面临风险。因此，国家治理主体明晰并能妥当处理守法与创新的关系，对于提高国家治理能力和水平，改善治理效果至关重要。
　　国家治理的守法
　　国家治理的守法是指国家治理主体进行的各项治理活动都必须依据法律、符合法律，不与法律相抵触。在我国，国家治理主体是指握有并运用公权力和公共事务管理权的机关和组织，包括公权力机关、被授权组织和通过其他方式进入国家治理程序的各种组织。随着国家治理体系现代化的推进，我国的国家治理主体日益变得多元化。那么，国家治理的守法有哪些基本要求呢？
　　第一，国家治理主体要做法律允许之事，不做法律不允许之事，凡是法律不允许的，都是禁止的。对于国家治理主体应当做的事，法律通常表现为赋权性或者义务性规定。对于国家治理主体不应当做的事，法律通常表现为禁止性规定。例如《公务员法》第五十三条规定了公务员各项纪律，公务员的行为有16项“不得”。据此，公务员应当严格遵守，否则就要受到惩处。由于法律本身存在漏洞，在具体案件事实背景下，如果公务员的行为找不到直接的法律依据，公务员应当依据合法行政、合理行政等法律基本原则做或者不做某事。
　　第二，国家治理主体不得滥用权力。也就是说，即使法律允许某国家治理主体做某事，该主体也不能滥用权力，要按法律规定做事。我国法律对于国家治理主体的职权行为规定了实体规则和程序规则，实体规则规定公权力的设立、分配与调整，程序规则规定公权力设立、分配与调整的方式和步骤，是实体规则实现的保障。例如，《土地管理法》第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：基本农田；基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的”。这是土地征收权在中央和省级政府间进行分配的实体规则，省级政府批准征收土地的权限就要受此规则的严格限制，否则就会造成“超越职权”的无效土地征收。
　　第三，国家治理主体做了法律不允许之事，或者滥用权力，应当承担法律责任。法律责任是指以法律规定的责任内容和方式为依据，并通过法律途径（行政复议、行政诉讼、行政监察、国家赔偿等）予以追究的责任。我国法律通常在“法律责任”一章规定国家治理主体的法律责任。例如，《环境影响评价法》第三十五条规定：“环境保护行政主管部门或者其他部门的工作人员徇私舞弊，滥用职权，玩忽职守，违法批准建设项目环境影响评价文件的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。国家治理各主体的职权活动都受到法律责任的严格规制，一个守法的、负责任的国家治理体系才能建设起来。
　　国家治理的创新
　　国家治理必须守法，以维护法律尊严，构建法律秩序，建立法治国家；国家治理也必须创新，以适应社会的新变化，推动社会的可持续发展。国家治理的创新是指创立和运用新思维、新制度和新方法进行国家治理。国家治理如果缺乏创新，墨守成规，轻则导致社会停滞倒退，重则导致社会混乱动荡。从内容看，国家治理的创新主要包括理论创新、制度创新和方法创新。三种创新各具内涵，彼此关联。
　　国家治理的理论创新。国家治理的理论创新是指根据社会新变化和人类面临的新问题提出新的治理理念、原则和价值，或者创立一门新的社会科学学科。理论创新可以启发人们更清晰地认识人类社会发展中的各种问题，并引导人们以理性、科学的态度对待这些问题，同时也为制度创新和方法创新提供说理性支撑。政策科学的产生就是一个典型案例。20世纪60年代中到70年代初，人们意识到了自己所处境地的危险：人口爆炸、资源枯竭、生态破坏、环境污染……认识到只有充分运用理智实施自我控制，才能避免重蹈老鼠社会的覆辙，而人类自我控制的主要手段就是制定科学合理的公共政策。但是，制定科学合理的公共政策，离不开对公共政策的理论研究。这种认识催生了公共政策学和一套有关公共政策的系统理论，对其后公共政策制定的制度创新和方法创新提供了学科支持。
　　国家治理的制度创新。国家治理的制度创新是指根据社会变化和治理需要，拟制或者推行一套前所未有的规则体系，并使其稳定地发挥作用。制度创新可以为理念、原则和价值提供载体，使其得以实现。例如，行政民主的理论要有听证制度的承载；行政公正的理论要有回避制度、证据制度的承载；行政公开理论要有告知制度、说明理由制度、信息公开制度的承载；行政效率的理论要有时效制度、期间制度、替代制度的承载等。实践证明，任何新的、科学合理的治理理念、原则和价值都要有具体制度的承载，否则无法实现。
　　国家治理的方法创新。国家治理的方法创新是指在一定的制度框架内，不断采用新的、更好的方法和技术处理公共问题。方法创新是制度功能充分发挥的切实保障。没有合适、有效的方法，再好的制度也无法充分发挥其功能。例如，行政许可制度的应然功能是宏观经济调控，充分发挥公民、法人和其他组织在市场经济中的自主性，维护公共安全和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。为了实现行政许可制度的上述功能，近些年来，我国政府不断进行方法创新，“负面清单”方法就是其中之一。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域”。这一规定的实质就是将负面清单方法从外商投资领域推广到了国内经济领域，对禁止和限制市场主体从事的领域和事项予以明确，除此之外允许各市场主体自由进入。负面清单方法的采用，使得政府的行政许可活动更加开明和民主，增加了市场主体的自由度。 　　对改革开放后国家治理创新的总体情况进行评估可以得出如下结论：理论创新有所不足，制度和方法创新成效明显。理论创新不足表现在，一些传播广、影响大的理论，有许多是“舶来品”而非我国学者的原创，例如公共选择理论、新公共管理理论、公共行政治理理论等。制度和方法创新成果明显表现在，改革开放后，我国在政治、经济、文化、社会等领域，根据本国国情创立和采用了许多前所未有的制度和方法，极大地推动了中国特色社会主义的建设，例如行政法制度中的行政诉讼制度、行政许可制度、国家赔偿制度、政府信息公开制度、行政复议制度等。这些制度对于规范行政权力，保护公民、法人和其他组织合法权益，起到了极大的作用。随着改革开放的深入，社会复杂程度的加剧和社会发展中新问题的不断出现，国家治理制度和方法的持续创新会面临越来越多的压力和困难，而妥当处理守法与创新的关系就是困难之一。
　　妥当处理国家治理守法与创新的关系
　　国家治理必须守法，也必须创新，因而必须妥当处理国家治理守法与创新的关系。妥当处理的意思是，既不因守法而抑制创新，也不因创新而损害守法；通过守法维护法律尊严，通过创新完善法律制度。妥当处理国家治理守法与创新的关系，其原则就是“依法创新”。依法创新主要包括两种情况：
　　依据现行法律规定的创新。我国现行法律规定（尤其是对法律原则的规定）为创新预留了较大空间。国家治理主体可以充分利用这些空间，探索和尝试各种创新。由于是在现行法律规定、法律框架之下的创新，这种创新也可以看作是将法律规定具体化，使法律规定得以实现。在国家治理实践中，这样的探索和尝试案例很多。例如，《行政许可法》第二十条规定，行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。法律的此项规定贯彻了“动态管理”的原则。政府管理有静、动两种形态。静态管理是按既有规则和方式进行的管理，有利于维护法律关系的稳定性，但不利于把握事物发展变化的动态过程，可能造成管理措施迟缓，给管理带来消极影响。动态管理是以变动的、创新的思维和方法进行的管理，有利于适应社会的发展变化，但带有一定的风险。目前，我国各级政府都存在重静态管理、轻动态管理的倾向，因而管理形态从静态向动态的转变是各级政府面临的共同任务。行政许可是政府管理社会的手段之一，如果行政许可的设定一劳永逸，久而久之，行政许可累积的数量会越来越多，这将使我国重回“许可证经济”的老路。为了避免这种情形的出现，行政许可动态设定的法律规定，无疑为减少行政许可数量提供了新思路。
　　突破现行法律规定的创新。由于法律具有滞后性，某些创新必然会遇到一些法律障碍，这些创新也必然要突破现行法律的一些规定。如何使这种突破获得合法性和正当性，就成为国家治理主体首先要解决的问题。解决这一问题的可取路径是：先按程序排除法律障碍，后行创新之事。排除法律障碍可能是排除法律实施方面的障碍，使某些法律规定在某些地方停止实施；也可能是排除执法主体资格方面的障碍，使某些行政机关获得原本没有的行政执法权。需要强调的是，突破现行法律规定必须把握一定的“度”，过了这个“度”，就会损害法律尊严，破坏法律秩序。
　　一是排除法律实施方面的障碍。这方面的典型案例是“在上海自贸区内暂时调整有关法律规定的行政审批”。2013年8月22日，国务院正式批准设立上海自贸区，这是我国加快政府职能转变，创新对外开放模式的又一重大举措。为了解决有关法律规定在自贸区内的实施问题，国务院提请全国人大常委会审议并决定在自贸区调整部分法律规定的行政审批和事项。2013年8月30日，十二届全国人大常委会第四次会议审议通过了《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》。决定指出：“授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。在完成了这一法律程序后，2013年9月18日，国务院公布了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。
　　二是排除执法主体资格方面的障碍。这方面的典型案例是“汕头市人大常委会授权濠江区政府和政府部门行使地级市政府和政府部门的行政管理权”。进入本世纪第二个十年后，汕头市濠江区启动了行政体制综合改革。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的基本原则和汕头经济特区的实际情况，2011年6月28日，汕头市第十二届人大常委会第三十四次会议通过了《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》，其中第三条规定：濠江区政府及其工作部门行使法律、法规、规章和规范性文件规定由地级市政府及其工作部门行使的行政管理职权（包括行政许可、非行政许可类审批、行政处罚、行政强制等职权），或者规定由县级以上地方政府及其工作部门行使但未具体明确分级管理权限的行政管理职权。前款规定由濠江区政府及其工作部门行使的行政管理职权，濠江区政府认为其中个别行政管理职权尚不具备行使条件的，由濠江区政府会同市有关部门研究提出意见报市政府批准后，可以继续由市政府及其工作部门行使。汕头市人大常委会的这一决定，为权力下放改革提供了法律依据，使这一改革合法合规。
　　三是把握好突破法律规定的“度”。如前所述，突破现行法律规定的创新要先按程序排除法律障碍，后行创新之事。除此之外，还要把握好突破法律规定的“度”。对于地方性的改革创新，国家基本法律的羁束性、底线性规定是不能突破的。例如，将国家治理重心下移到基层是学界和实务界的共识，也是行政体制改革需要解决的问题之一，但对于什么是基层却有两种理解，一种理解是县级，一种理解是乡级。我国现行法律在设定执法权力时通常使用“县级以上地方人民政府×行政主管部门”的用语，因而根据法律的一般规定，我国的执法重心是在县级。但是，值得关注的是，近些年来，与城镇化发展相适应，我国许多地方都进行了“撤乡并镇”的改革，镇的数量和规模都有所增加，一些地方甚至出现了一批“特大镇”。2011年，广东省以政府令的形式颁布实施了《广东省县镇事权改革若干规定（试行）》，其中第七条第三款规定：“经省人民政府认定的具备一定人口规模和经济实力的特大镇，可以依法赋予其人民政府行使县级人民政府及其部门在经济发展、市场监管、社会管理、公共服务、民生事业等方面的部分行政管理职权”。这种规定的好处是可以缓解特大镇管理权限小、管理任务重的矛盾，同时也可以看作是执法重心下移到了街、镇一级。但是，这一规定违反《行政处罚法》第二十条的规定，其合法性值得商榷。《行政处罚法》是全国人大制定的基本法律，有关行政处罚级别管辖的规定是不能突破的。就本案例而言，解决问题的最好办法是经法律程序，优先解决撤镇设县的问题，即解决行政处罚主体适格的问题。当然，从长远看，根据“事权下放”的原则，我国在修改、完善相关法律时应当考虑赋予包括特大镇在内的基层政府更大的行政管理权。
　　综上所述，国家治理主体要依法有所为，有所不为。依法有所为的要求之一就是要“依法创新”。在现行法律框架内的创新本身就具有合法合规性；突破现行法律规定的创新，要先按程序解决法律问题，再行创新之事。由于排除法律障碍需要时间，这种创新可能会折损一些效率。但是，为了使创新合法合规，这种效率折损是必要的。从另一方面看，由于有了法律的支撑，创新的推进过程会变得相对顺利，同时也会得到社会的更多理解和支持，从而提高国家治理效能。