我国预算公开进展、问题及建议

【摘 要】 预算公开制度自2008年起进入公众视野，其热度从未退却。文章主要结合当今形势政策及预算公开在我国的重视程度，简述了预算公开的理论基础，并概括总结了我国2013年预算公开工作的进展及总体评价。同时，通过手工搜集各级政府部门2013年预算公开相关数据，从中央部门预算表科目类别汇总情况、中央部门“三公经费”预算公开的说明情况、各省财政厅同广东省财政厅“三公经费”预算公开的对比分析情况三个方面切入，说明了我国预算公开中存在的问题。最后就如何完善预算公开制度提出了实质性建议。

【关键词】 预算公开; 部门预算; “三公经费”

中图分类号：F812.3  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2015）07-0088-05

2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》拉开了我国预算公开的序幕，到2014年，已走过6个年头的预算公开依然牢牢占据着公众的视线，在改革之路上具有十分重要的地位。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出要深化财税体制改革，其中明确提到改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。2014年3月5日，李克强总理向第十二届全国人民代表大会第二次会议所作的政府工作报告中强调要“抓好财税体制改革这个重头戏。实施全面规范、公开透明的预算制度，着力把所有政府性收入纳入预算，实行全口径预算管理。各级政府预算和决算都要向社会公开，部门预算要逐步公开到基本支出和项目支出，所有财政拨款的‘三公经费’都要公开，打造阳光财政，让群众看明白、能监督”。

为什么预算公开的受重视程度如此之高呢？

一、预算公开的理论基础

国家预算是国家的基本财政收支计划。市场经济条件下，财政存在和发展的主要依据是生产公共产品，满足社会公共需要。自萨缪尔森明确提出公共产品概念以来，公共产品理论成了解释税收存在必要性的重要理论。在现代社会，无论是社会主义国家还是资本主义国家，税收都是财政收入最重要的形式，所占比重一般不低于90%，而国家财政支出主要是税收的使用过程。依据李嘉图的《政治经济学及税赋原理》，税收可以通过改变国民的收入投向，变个人所得为政府收入，同时通过财政支出引导资源配置。随着政府职能的增加，公共财政支出的范围在不断扩大，财政支出占GDP比重不断增高，公民对财政信息的公共需求同时也在不断增加。

西方财政政治学中的一个基本概念是：当一个国家的财政收入主要是通过税收获得时，整个社会和国家的权力结构就会发生变化，为了维护和保持纳税人的纳税意愿和征税的合法性，国家不能再关着门花钱，必须要公开钱袋子，返还纳税人的知情权和参与权。依据国家契约论，国民将部分权利让渡给国家是为了获得国家的保护，因此国家的义务就是满足国民的要求，我国取之于民用之于民也是这个宗旨。国家只是国民财产的托管人，国民将自己的部分财产交给国家并表示无偿的赠予，国民仍然是财产的所有者，当然享有财产使用的监督权，纳税人享有监督权不但有其理论依据而且有其必要性。以亚当斯密的“廉价政府”理论为代表的早期古典经济学派就提出国家预算应遵循公开性原则。

中国现代政府预算是在近现代社会转型背景及资本主义列强的外力作用下，以“后发外生型”的方式进行的。这种“后发外生”的方式正说明了我国政府预算民主性的先天缺乏，但随着我国社会民主与经济的发展，预算民主性在逐步提高。一方面，随着我国社会主义民主政治建设的不断深化和社会主义市场经济体制的更加完善，纳税人意识逐渐觉醒，社会公众对预算资金的筹措使用等愈加关注;另一方面，近年来，税收在国家财政收入中的比重不断提高，税收收入占GDP比重也在不断提高。但我国2010年的税收收入占GDP比例为19.5%，低于发达国家平均值7%左右，从数据而言，我国税收占GDP比重较低。美国财经杂志《福布斯》发布的2011年度“税收痛苦指数”认为，我国的宏观税收负担排名全球第二;世界银行与普华永道联合发布的2007版《经营》报告也认为“中国总税率高达77%”。这种数据上的“低水平”同公众切身感受“高痛苦”之间的强烈矛盾冲突，使得人民群众的利益诉求更加直接，对预算信息公开的要求也更加强烈。

为适应这一形势，政府改革工作不断强调预算公开的重要性和急迫性，我国预算公开的帷幕已拉起。那么，我国预算公开工作推行至今应如何评价呢？

二、2013年预算公开的进展

客观地评价我国预算公开情况首先必须肯定各项预算公开工作取得的积极进展。其中，主动接受全国人大和审计署监督、报送全国人大审议预算的部门数量不断增加，2013年达到99个。报送全国人大审议预算的部门数量不断细化，内容更加清晰。财政部对我国2013年预算公开有关情况从以下几个方面进行了披露。

（一）2013年中央部门预算公开情况

2013年4月18日，中央部门公开了2013年部门预算5张表格（收支预算总表、收入预算表、支出预算表、财政拨款支出预算表、政府性基金预算收支表）及文字说明。公开的内容细化到款级科目，其中教育、科学技术、文化体育与传媒、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障支出细化公开到项级科目。中央部门随同部门决算公开了本部门“三公经费”2013年预算总额和分享数额，并对增减变化的原因进行了说明。

与2012年相比，2013年中央部门预算公开的主要特点是：（1）时间更加集中。部门预算集中到4月18日一天内公开。（2）内容更加丰富。增加了政府性基金收入和结转结余情况，能够更加全面地反映政府性基金预算收支结余情况。（3）数据更加细化。公开到项级科目的支出在上一年的教育、医疗卫生、社会保障和就业、农林水事务、住房保障支出五个类级科目的基础上增加了科学技术、文化体育与传媒两个类级科目。（4）“三公经费”公开方式进一步完善。“三公经费”预算由2012年7月份随部门决算公开改为2013年4月份随部门预算公开。（5）舆论反映较好。各大主流媒体、商业报纸以及主要门户网站均给予了大量的正面报道和评价。

（二）2013年地方预算公开情况

在积极推进中央预算公开工作的同时，财政部加大了对地方财政预算公开的指导力度。2013年，全国31个省（自治区、直辖市，以下简称省）公开了省级财政总预算和省级预算单位部门预算。

三、我国预算公开现状的总体评价

我国预算公开起步较晚，在肯定其取得进步的同时，还应意识到我国与世界预算公开水平之间的差距。预算公开指数是国际预算项目合作组织发布的用以描述相关国家政府预算透明度的指标，满分为100分，已连续发布了2006、2008、2010、2012年四年的预算公开指数，除2006年以外，我国政府预算公开状况也被纳入到评价体系之中。本文对2008、2010、2012年三年的有关数据进行查阅后发现，我国得分情况不容乐观，与预算公开指数得分最高的国家相比差距很大，具体得分如表1。

从表1可以看到，我国预算公开水平同最高得分国家之间存在明显差异，同时与全球平均水平相比也差距较大。

上海财经大学发布的《2013年中国财政透明度报告》中，在对我国省级政府部门预算透明度进行评估后发现，我国中央部门预算透明度较低，中央部委间预算透明度存在差异，中央部委间预算透明度趋同现象明显，不同预算信息的公开程度存在明显差异;省级政府部门预算透明度较低，省际、区际间得分存在较大差异，不同部门之间预算透明度存在较大差异，支出的经济分类信息是省级政府部门预算信息公开中缺失最为严重的。

四、2013年预算公开的不足

笔者逐一登录各级政府部门的官方网站，通过各部门公布的2013年预算报告，手工收集各项数据，主要从三个方面对2013年我国预算公开中存在的问题进行说明。

（一）预算编制科目不够细化

许多学者曾指出，我国预算表的科目不够细致、过于笼统，公开的预算让人看不懂，难以了解政府的钱到底用在了什么地方。2013年4月18日，超过80家中央部门同时公布了本部门2013年预算报告，本文对每个部门预算报告里的收入预算表、支出预算表和财政拨款支出预算表中出现的各级科目进行分类统计后，以收入预算表为例进行具体说明。

预算科目分为类、款、项、目四级，图1是收入预算表的科目汇总对比情况。浅色柱状表示预算表中的款级科目数量，深色柱状表示款级科目中涉及到项级科目的款级科目数量。目前，中央部门公布的预算表已经涉及到项级科目，但是图1显示，绝大多数部门预算表中浅色柱状和深色柱状的高度明显不一致，这表明并不是所有的款级科目都已深入到项级科目，而且，不同部门的公布深入程度之间也存在着差距，这从浅色柱状和深色柱状的高度差异可以看出。支出预算表和财政拨款支出预算表的统计情况也呈现出相同的趋势。整体说来，不管是预算工作量大还是工作量相对较小的部门，其预算表的详细程度都不能够令人满意，公众能从预算表中获取到多少信息令人质疑。

83个中央部门目前还没有一家预算报告公布到目级科目。对于那些本身涉及款、项级科目较多，工作量繁重的部门（浅色柱状较高）公布到目级科目确实存在难度，但是那些款级科目较少、预算工作量相比而言较小的部门是否可以率先进行尝试呢？的确，改革不可能一蹴而就，但是，改革的突破却可以渐渐累积，相信公众想看到的是更具诚意的预算报告。

总之，从83个中央部门公开的部门预算表中，还不能够详细了解各项支出的具体用途，在肯定预算公开工作进步的基础上，还是希望预算科目进一步细化，预算编报工作进一步完善。

（二）中央部门“三公经费”解释不力

83个中央部门在2013年4月18日同一天还公布了本部门2013年的“三公经费”预算情况。在中央颁布“八项规定”要求厉行节约、严格控制“三公经费”的情况下，各部门2013年预算数普遍低于2012年预算数。本文将各部门2013年预算数同2012年预算执行数进行对比后发现除了中央国家机关工委无法取得2012年预算执行数据、全国总工会不存在“三公经费”支出外，余下的81个部门中（如图2所示）：“三公经费”2013年预算数大于2012年预算执行数的部门有59个，占比73%;预算减少部门数为12个，占比15%;预算持平部门数为10个，占比12%。

2013年预算数同2012年预算执行数相比有所增加的部门占大多数。本文对这59个部门按照增加额大小进行排序，并加入未披露2012年执行数的中央国家机关工委，逐一翻看了增加额在100万元以上的以及未披露2012年执行数的中央国家机关工委的2013年“三公经费”预算公开报告，以确定这些部门是否就预算增加情况进行了解释说明。进一步的统计情况如表2。

中央部门“三公经费”预算报告公布了三项经费总额，并在预算表下方配以部分文字说明。在查阅2013年部门“三公经费”预算报告的过程中，笔者对是否能够了解预算增加的原因进行了人为判断，大致分为报告中有解释和无解释两类，当然，这个过程带有很大的主观因素。增加额在100万元以上的部门数为40个，加上未披露2012年执行数的中央国家机关工委，共有41个部门。其中22个部门对预算增加缘由进行了说明，占比54%，还有19个部门并未对预算增加缘由进行说明，占比46%。

2013年“三公经费”预算数同2012年“三公经费”预算执行数相比增加额超过100万元的部门中，近一半的中央部门未在预算公开报告中披露增加缘由，并且在归类为有解释的部门报告中，解释说明大多比较粗略，甚至解释话语一带而过。这样的预算公开报告给公众看到的只是表面数字而已，而数字背后的各种活动以及原因难以被公众所知。

总之，在“三公经费”预算控制压缩的大趋势下，可以发现73%的中央部门2013年“三公经费”预算数大于2012年“三公经费”预算执行数，而在增加额大于100万元的部门中，46%的部门没有公开数额增加原因与用途，即使有所解释的部门其解释力度也不大，说服力不够。“三公经费”预算只是整个预算公开的一角，窥一叶而知秋，我们离预算公开的完善和彻底还有很大的距离。
（三）省际之间公开水平差距较大

我国预算公开制度首先从中央开始，然后逐步推行至地方。上文提到过上海财经大学发布的《2013年中国财政透明度报告》中指出，我国省级政府部门预算透明度较低，省际、区际间预算公开存在较大差异，本文依旧以2013年“三公经费”预算公开作为切入点，探讨地方部门的预算公开情况。

广东省在预算公开方面一直走在全国的前列，笔者将广东省财政厅2013年“三公经费”预算表同其他21个省（不包括自治区、直辖市）财政厅2013年“三公经费”预算表进行了比较。在列举对比分析结果之前，首先展示广东省财政厅2013年“三公经费”预算表的范式（图3）。

图3显示，广东省财政厅2013年“三公经费”预算表的编制十分详细，与一般只有“三公经费”的三项总额相比，广东省财政厅2013年“三公经费”预算表公开到了项级科目，并且在表后还有文字解释以说明具体用途，令公众能够了解广东省财政厅2013年“三公经费”的去向。从笔者目前手工搜集的数据来看，广东省财政厅“三公经费”预算公开程度在我国同级政府部门中最为详细。

表3显示的是本文对其他21个省（不包括自治区、直辖市）的财政厅2013年“三公经费”预算报告进行查阅后的统计结果。将广东省财政厅“三公经费”预算表格式定义为详细格式，将仅公布三项经费总额、未编制到具体科目的“三公经费”预算表定义为简略格式。通过对比发现，首先，有16个省的财政厅已公布本部门2013年“三公经费”预算，尚有5个省的财政厅未公布有关预算，而已公布的16个省财政厅2013年“三公经费”预算表全部采用的是简略格式，即公布的仅是三项经费的总额，对于数据是怎样计算得来的则毫无披露。其次，在已公布的16个省的财政厅2013年“三公经费”预算报告中，只有7个省的财政厅对报告内容进行了具体说明，余下的9个省公开的报告中均无具体说明。最后，对无具体说明的9个省的财政厅2013年“三公经费”预算表进一步分类后发现，有5个省的报告中没有任何文字说明。试问，这样的“三公经费”预算除了数字公众还能知道什么？

诚如前文所言，“三公经费”预算只是预算公开的一个方面，但仅从这一个方面就发现省际之间预算公开的差距十分大，各省在预算公开的过程中应该向广东省学习。同时，这也反映出我国预算公开制度在向地方推进的过程中存在着良莠不齐的现象，并且地方预算公开的程度和力度还是远远不够的。

综上所述，我国的预算公开尚不够彻底，从中央政府到地方各级政府依旧存在许多问题，有待进一步完善。正如习近平主席关于《决定》的说明所言，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。我们必须正视改革中存在的问题，加快预算公开步伐。

五、改进预算公开的实质性措施

（一）提高预算公开的法律地位

现实生活中，公众向有关政府机构询问预算公开的信息时，常常会被官方以“涉及国家机密，不允许透露”为由拒绝。这是因为我国的《政府信息公开条例》目前是由国务院制定的行政法规，从法律位阶来说，我国《保密法》要优于《政府信息公开条例》，因此在实践中会出现公民就信息公开向政府提出知情诉求时受到《保密法》的阻隔。所以，应提高《政府信息公开条例》的法律地位。

（二）进一步修订《预算法》及其实施细则，使预算公开法制化，政府预算依法公开

虽然我国2014年8月31日修改了《中华人民共和国预算法》并于2015年1月1日起施行，但还应进一步修订，从法律层面上明确预算公开的主体、范围、内容、详细程度，公开的形式与步骤、相关主体的责任以及其他基本要求，出台实施细则或释义，避免各方在对条例的把握和理解上出现歧义。通过《预算法》完善政府预算的编制、审批和执行，为增强财政预算的科学性、完整性和透明度提供有力的制度保障。比如，各政府部门对“三公经费”的理解不一致，因此，哪些开支应该列为“三公经费”、记入行政经费，立法应该明确。

明确预算公开的具体层级和内容，一切政府收入支出都必须列入预算。取消所有“预算外”收支，避免大量的非税收入以各种名目游离于预算案之外，逃脱出人大的监管视域。如果不能做到涵盖全部的财政收入和支出，《预算法》也必须明确预算收支和预算外收支的范围，如此才能达到预算监督的目的，清晰呈现出政府开支账单。同时，还应进一步明确《预算法》的法律责任，明确对违反《预算法》有关规定的惩罚责任条款，以增强《预算法》的可问责性。

（三）进一步细化预算编制

政府预算会计科目一般分为类、款、项、目四级，目前我国政府部门预算公开涉及到了项级科目，但并不是所有的会计科目都已细化到项级科目，所以应该在肯定预算公开工作进步的基础上进一步推进会计科目的细化。对于一些预算本身类款级科目较少、预算编制工作量相对较小的部门，试点推行将预算编制细化到目级科目，使预算公开内容更加详细，便于公民更好地了解各项资金的来龙去脉。

报送各级人民代表大会审议的预算草案，应做到细化预算编制，完善政府收支分类科目设置，公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、基本建设支出和其他支出。这样才能有利于人大代表看懂政府的预算报告，并参与监督。

（四）积极推进预算公开力度

以重大民生支出作为预算全过程公开的突破口，全面公开预算安排的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房等财政支出的分配依据、预算安排情况、预算执行情况。不仅要公开预算编制信息，还要逐步更多地公开预算执行、审议、变更、决算、绩效、财政经济运行预测等信息。

（五）预算公开形式多样化

依据《中华人民共和国政府信息公开条例》中预算公开的方式，可以通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等公开预算信息，也可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所和设施，甚至在档案馆、公共图书馆公开政府信息，这样便于公众知晓，方便接受更多的社会监督。

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